黨的十八大報告明確指出：“解決好農業(yè)農村農民問(wèn)題是全黨工作重中之重，城鄉發(fā)展一體化是解決‘三農’問(wèn)題的根本途徑�！背青l發(fā)展一體化就是要“堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮化、農業(yè)現代化道路，推動(dòng)信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮化良性互動(dòng)、城鎮化和農業(yè)現代化相互協(xié)調，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮化、農業(yè)現代化同步發(fā)展”�？梢�(jiàn)，城鎮化是破解“三農”難題的有效途徑之一。
農業(yè)農村農民本來(lái)有著(zhù)天然的聯(lián)系，但是，現在農民顯然與農村和農業(yè)發(fā)生了背離，“三農”內部的對立統一構成了其內部邏輯的內容。
認識“三農”的內部關(guān)系，首先從其依存關(guān)系分析�，F在，伴隨著(zhù)農民工在城鄉間的流動(dòng)，農民已游離于城鄉、一二三產(chǎn)業(yè)之間，不再依賴(lài)農村和農業(yè)，但是，農村和農業(yè)仍然需要農民，農業(yè)與農村則互為生存條件。由此可以將“三農”問(wèn)題簡(jiǎn)單地分為：農民問(wèn)題、農業(yè)和農村問(wèn)題。如果仍然圍繞著(zhù)農業(yè)和農村來(lái)認識和解決農民問(wèn)題，恐怕難達目的。其次從農村特有的生產(chǎn)要素分析。農村特有的生產(chǎn)要素，即土地和農村勞動(dòng)力（農民）。土地是農村存在的物質(zhì)基礎，也是農業(yè)發(fā)展的基本條件，離開(kāi)土地就無(wú)從談?wù)撧r業(yè)和農村。所以，農村和農業(yè)問(wèn)題可以根本地歸結為土地問(wèn)題，包括：土地權利的確認和實(shí)現途徑；土地配置的方向和數量限制；土地保護，尤其是耕地保護。農民是農村和農業(yè)中最活躍最能動(dòng)的力量，是農業(yè)生產(chǎn)力的中堅力量，也是農村中最有創(chuàng )造力的力量。作為勞動(dòng)力主體的青壯年農民能否留在農村，受過(guò)教育的農民能否回流農村，不僅決定了農業(yè)的發(fā)展能力，而且決定了農村的進(jìn)步能力。所以，農民是“三農”中最寶貴的生產(chǎn)要素，也是農業(yè)和農村越來(lái)越難留住的人群。
從根本上分析，“三農”問(wèn)題絕不是農業(yè)、農村、農民問(wèn)題的簡(jiǎn)單匯總，而是它們相互膠著(zhù)中產(chǎn)生的綜合問(wèn)題。當前，“三農”內部問(wèn)題突出地表現為以下三個(gè)方面：一是沒(méi)有厘清“三農”的內在邏輯，導致認識和解決“三農”問(wèn)題缺乏戰略觀(guān)念和系統觀(guān)點(diǎn)；二是沒(méi)能把握社會(huì )變遷趨勢，導致對農村定位和存在價(jià)值認識模糊，解決問(wèn)題的措施不太適用；三是沒(méi)有充分認識到農民問(wèn)題的復雜性，導致不能夠全面而恰當地評估和解決農民問(wèn)題。
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“三農”的外部關(guān)系和各部門(mén)地協(xié)調發(fā)展 |
在交通和通訊技術(shù)高度發(fā)達、工商業(yè)文明強勢擴張、農民工大規模流動(dòng)的情況下，農業(yè)農村農民已經(jīng)失去了獨立存在的條件，基于血緣的宗族關(guān)系和基于地緣的同鄉關(guān)系已經(jīng)被基于交易的工商關(guān)系所取代�！叭r”問(wèn)題不僅僅是“三農”本身的問(wèn)題，也是其他行業(yè)的問(wèn)題，是社會(huì )問(wèn)題，是政治問(wèn)題，它的產(chǎn)生與外部因素有關(guān)，其解決也有賴(lài)于跟外部環(huán)境的互動(dòng)。
“三農”的外部關(guān)系，可從國家與“三農”的關(guān)系、城市與農村的關(guān)系、農業(yè)與二三產(chǎn)業(yè)的關(guān)系三個(gè)方面來(lái)認識。
外部因素對“三農”的影響，一方面是妨礙“三農”發(fā)展、加重“三農”問(wèn)題的有害因素，另一方面是促進(jìn)“三農”發(fā)展、有助于“三農”問(wèn)題解決的有利因素。我們這里只分析外部因素的有害影響。
一是城市及二三產(chǎn)業(yè)憑借其天然的競爭優(yōu)勢，廉價(jià)掠奪農村的要素資源，導致農業(yè)和農村被動(dòng)衰退。不同產(chǎn)業(yè)的競爭主要就是生產(chǎn)要素的競爭。生產(chǎn)要素總是向生產(chǎn)效率更高的產(chǎn)業(yè)流動(dòng)。農業(yè)本身的天然屬性決定了其生產(chǎn)效率正常情況下會(huì )低于工商業(yè)與服務(wù)業(yè)，對人才、技術(shù)、資本、管理等生產(chǎn)要素的吸引力弱于工商業(yè)與服務(wù)業(yè)。在生產(chǎn)要素自由流動(dòng)的情況下，農業(yè)不僅不能吸納其他行業(yè)的資源，而且其本身的資源常常被其他行業(yè)所吸納。第二、三產(chǎn)業(yè)越是發(fā)展，生產(chǎn)要素越是脫離農業(yè)而外流到其他行業(yè)。農業(yè)和農村缺乏人才、資本、技術(shù)和管理，資本市場(chǎng)和貨幣市場(chǎng)卻傾向于服務(wù)工商業(yè)、服務(wù)業(yè)和城市。
二是政策偏向城市和二三產(chǎn)業(yè)，加重了農業(yè)和農村的衰退。工業(yè)革命之后，國家的競爭力由農業(yè)生產(chǎn)能力轉向工業(yè)制造能力。交通、通訊技術(shù)和現代金融的巨大進(jìn)步，讓國家競爭力依賴(lài)于其第三產(chǎn)業(yè)競爭力和工業(yè)競爭力。所以，法律和政策傾向于支持第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)屬增強國家競爭力的需要和必然。同理，城市既是工商業(yè)文明的需要、結果和成就，也是國家管理的平臺和展示國家管理能力的平臺。管理好、發(fā)展好城市既是國家發(fā)展和強大的需要，也是社會(huì )穩定和進(jìn)步的重要保證。這種政策傾斜的必然性卻加重了農業(yè)和農村的衰退。解決“三農”問(wèn)題需要調整政策的力度，平衡城鄉和工農的利益，卻不能因此調整優(yōu)先發(fā)展城市和二三產(chǎn)業(yè)的政策取向。
三是城市對政府的游說(shuō)能力明顯強于農村，讓農業(yè)農村農民公平獲得公共資源變得愈發(fā)困難。城市與政府的特殊地緣關(guān)系使政府能夠對城市問(wèn)題感同身受，從而政府會(huì )非常容易地理解城市問(wèn)題，愿意與市民和當地管理當局交流和溝通城市問(wèn)題，并會(huì )想方設法解決城市問(wèn)題。相反，農村問(wèn)題與政府距離（包括空間和心理距離）較遠，農民跟政府的交流與溝通又存在語(yǔ)言、習慣、利益、地位等的障礙，這就使農業(yè)農村農民獲得政府切實(shí)關(guān)注和公共資源支持變得困難起來(lái)。
解決“三農”問(wèn)題既需要具體的政策措施，更需要基于實(shí)踐的制度設計。
尊重實(shí)踐，尊重人民，實(shí)事求是地分析問(wèn)題和解決問(wèn)題，把握制定解決“三農”問(wèn)題政策的內在規律性。1982—1986年中央“五個(gè)一號文件”之所以能夠帶來(lái)我國農業(yè)的空前繁榮，就是因為其制度精神從根本上真正極大地解放了生產(chǎn)力，而不是單個(gè)政策措施的組合�！拔鍌�(gè)一號文件”的成功經(jīng)驗可以高度概括為20個(gè)字：尊重人民，尊重實(shí)踐，視野開(kāi)闊，態(tài)度開(kāi)放，實(shí)事求是。貫徹經(jīng)驗始終的是實(shí)事求是。
我國地大人多，各地區的自然狀況千差萬(wàn)別，各地區、各部門(mén)的經(jīng)濟發(fā)展水平也差距極大，甚至同一地區的不同部門(mén)、同一部門(mén)的不同個(gè)體也有顯著(zhù)的差別。所以，國家層面制定的具體政策絕對不能“一刀切”，即使是在一些地方試驗成功的做法，也不一定適合一陣風(fēng)似地在全國推廣。鄧小平同志倡導的“先試點(diǎn)—再試驗—擴大面積試驗—成功后推廣”這種工作模式已經(jīng)被實(shí)踐證明是有效的，從管理理論上講也是科學(xué)的。所以，政府應該鼓勵人民群眾結合當地和自己的實(shí)際去大膽地試，大膽地闖。不以位高而鄙視群眾，不以權威而壓制群眾，不以善良動(dòng)機去強迫群眾，不以信息優(yōu)勢去武斷決策。政府還要及時(shí)總結人民群眾實(shí)踐創(chuàng )造的經(jīng)驗教訓，從中提煉帶有普遍性、規律性的東西，適時(shí)地將其上升到制度層面，用國家法律法規政策的形式予以規范，進(jìn)行推廣。
制度設計應注重長(cháng)遠性和適用性，避免短期性和隨意性，把握制定解決“三農”問(wèn)題政策整體中的關(guān)鍵性�！叭r”問(wèn)題是個(gè)紛繁復雜的問(wèn)題包，包含著(zhù)前述的內部關(guān)系、外部關(guān)系和制度約束。所以，必須把“三農”問(wèn)題放在更宏大的歷史視野、世界范圍、科學(xué)發(fā)展的范疇內來(lái)認識，并據此制定政策措施，而不能犯近視病、短視病、獨眼病和狂躁病。徹底解決“三農”問(wèn)題就不能不運用系統論的觀(guān)點(diǎn)統籌協(xié)調、平衡解決，否則，解決的問(wèn)題越多引起的問(wèn)題越多，需要進(jìn)一步解決的問(wèn)題更多，最后竟把單純的“三農”問(wèn)題解決成了經(jīng)濟問(wèn)題、社會(huì )問(wèn)題、政治問(wèn)題、政權問(wèn)題。
總結歷史經(jīng)驗，我們下了很大的決心、費了很多的力量、用了很長(cháng)的時(shí)間來(lái)解決“三農”問(wèn)題，卻總是效果不佳。原因何在呢？主要原因就在于始終沒(méi)有克服制約問(wèn)題解決的瓶頸：就事論事的政策措施較多，全面長(cháng)遠的制度設計欠缺；缺乏歷史觀(guān)念、全球視野、系統認識、整體規劃。
在進(jìn)行制度設計時(shí)，還必須處理好這樣幾個(gè)關(guān)系：現實(shí)需要與長(cháng)遠發(fā)展的關(guān)系、整體需要與局部利益的關(guān)系、全面推進(jìn)與重點(diǎn)突破的關(guān)系、制度設計與物質(zhì)條件的關(guān)系。
優(yōu)先處理當前問(wèn)題，有條不紊地規劃解決長(cháng)遠問(wèn)題，把握制定解決“三農”問(wèn)題政策系統中的突破性。有效地解決當前問(wèn)題是防范和解決長(cháng)遠問(wèn)題的前提，系統地把握整體問(wèn)題是防范和解決局部問(wèn)題的關(guān)鍵。
當前，“三農”領(lǐng)域迫切需要解決的問(wèn)題就是：在規劃出城鄉一體化的實(shí)現途徑和具體措施，做到新農村建設跟城鄉一體化建設相協(xié)調的前提下，妥善解決農業(yè)穩定發(fā)展與保證國家糧食安全、農民權利保障與農民穩步增收、農村重新定位與農村管理創(chuàng )新等三個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。
在城鄉發(fā)展一體化中穩步解決“三農”問(wèn)題，把城鎮化作為解決“三農”問(wèn)題的戰略支撐點(diǎn)。城鎮化并非城市化，也不是單純的工業(yè)化或者商業(yè)化，而是工業(yè)化、信息化、城鎮化和農業(yè)現代化地同步發(fā)展。在這里，必須保證國家的糧食安全和重要農產(chǎn)品的有效供給，必須保護耕地不受侵害，必須在農業(yè)勞動(dòng)者市民化的過(guò)程中確保其公民權利城市化。城鎮化是高度融合工業(yè)化、信息化和農業(yè)現代化的系統工程，其目的：既是為保證實(shí)現2020年全面建成小康社會(huì )目標尋找新的經(jīng)濟增長(cháng)點(diǎn)，也是為有效保護農民的合法權利和保證其平等地分享現代化成果，還是為以工促農、以城鎮帶動(dòng)農村奠定基礎。以城鎮化為引領(lǐng)，必能較快較好地解決“三農”問(wèn)題。