近日，財政部等四部委聯(lián)合下發(fā)通知，提出一系列措施制止地方政府違法違規融資行為，并要求地方各級政府對相關(guān)機構違法違規融資行為進(jìn)行清理整改。我們認為，該規定作為2010年國務(wù)院第19號文的延續，是應對當前地方政府違法違規融資勢頭再起的必要舉措。它對于規范地方政府債務(wù)，化解和控制地方債務(wù)及金融風(fēng)險蔓延具有十分積極的作用，但由此產(chǎn)生的負面作用也會(huì )較快體現。如整頓引發(fā)的“影子銀行”融資收縮、土地融資效率減少都會(huì )加劇部分地方政府債務(wù)風(fēng)險的浮現，并繼而影響到地方主導的基建投資推進(jìn)進(jìn)度，但對于促進(jìn)經(jīng)濟高質(zhì)量的持續增長(cháng)，推動(dòng)改革加快進(jìn)行無(wú)疑是有益的。
實(shí)際上，國務(wù)院2010年第19號文曾要求地方各級政府加強融資平臺公司管理，也取得了一些成效。但隨著(zhù)經(jīng)濟形勢變化，經(jīng)濟疲軟導致地方財政收入減少，去年中央新一輪穩增長(cháng)的要求增大了地方債務(wù)的壓力等，一些地方違規融資的現象再次死灰復燃，而且很多為規避19號文而出現的新問(wèn)題也浮現了。這些行為若不加以制止，在今年各地又希望借助新一屆中央政府發(fā)展城鎮化的“政策東風(fēng)”而擴張投資的情況下，還會(huì )演繹得更為瘋狂。為體現中央今年提出的“高度重視財政金融領(lǐng)域風(fēng)險隱患，堅決守住不發(fā)生系統性和區域性金融風(fēng)險的底線(xiàn)”的政策精神，新的債務(wù)管理規定的出臺十分必要。而從具體的各條規定來(lái)看，也比19號文更全面，更詳盡。
第一，規定一指出要嚴禁直接或間接吸收公眾資金違規集資，其中特別強調地方各級政府及相關(guān)機構不得組織職工購買(mǎi)理財、信托產(chǎn)品參與融資平臺公司項目融資等。這無(wú)疑是針對近年來(lái)出現的曲線(xiàn)違規融資進(jìn)行規范。江蘇、山東、安徽、云南等等多地都出現縣鄉政府向行政事業(yè)單位職工“借資”事件，通過(guò)信托理財的方式向職工攤派集資，造成了惡劣的社會(huì )后果。
第二，規定二指出除法律和國務(wù)院另有規定外，地方各級政府及相關(guān)機構不得以委托單位建設并承擔逐年回購（BT）責任等方式舉借政府性債務(wù)，這是對2010年第19號文法規的完善。新規對于BT融資進(jìn)行規范無(wú)疑有利于清理地方的隱性債務(wù)，減少政府債務(wù)風(fēng)險。
第三，規定四中進(jìn)一步規范融資平臺公司的融資行為則是對2010年19號文有關(guān)規定“后遺癥”的處理。如19號文中曾提出主要依靠財政性資金還款的公益性在建項目可通過(guò)市場(chǎng)化方式引導社會(huì )資金解決建設資金問(wèn)題，這就導致各地融資平臺迫于銀監會(huì )“降舊控新”的嚴格監管的壓力，都紛紛尋求發(fā)債、信托等方式融資等。這次規定禁止（除法律和國務(wù)院另有規定外）需要財政性資金償還債務(wù)的公益類(lèi)平臺公司通過(guò)非金融機構、金融機構以及個(gè)人直接或間接融資。它有利于控制融資平臺風(fēng)險，避免地方財政引發(fā)的債務(wù)風(fēng)險向金融風(fēng)險轉移。
這次通知不僅完善了2010年19號文的相關(guān)規定，還對于規范地方融資平臺提出了更嚴格的要求，這突出表現在對現行流行的土地融資規范方面。如規定三強調地方各級政府不得將儲備土地作為資產(chǎn)注入融資平臺公司，不得承諾將儲備土地預期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來(lái)源；規定四指出各級政府必須嚴格按照有關(guān)規定規范土地儲備機構管理和土地融資行為，不得授權融資平臺公司承擔土地儲備職能和進(jìn)行土地儲備融資，不得將土地儲備貸款用于城市建設以及其他與土地儲備業(yè)務(wù)無(wú)關(guān)的項目。嚴厲的土地融資監管政策無(wú)疑會(huì )對當前地方融資平臺的運作模式產(chǎn)生較大的沖擊。
這次新規則從法律角度對融資平臺土地融資的方式進(jìn)行了規范，它規定地方政府將土地注入融資平臺公司必須經(jīng)過(guò)法定的出讓或劃撥程序，這無(wú)疑有利于從制度層面降低融資平臺的債務(wù)風(fēng)險和金融系統的風(fēng)險，但負面影響也會(huì )隨之產(chǎn)生，如地方政府融資平臺利用土地融資的能力被削弱，土地融資以及基建投資推進(jìn)的效率都會(huì )受到影響。
綜合以上規定，雖然新規將對于規范地方融資起到十分積極的作用，但它實(shí)施所引起的短期陣痛不可避免。但盡管如此，我們對它的作用仍不能高估，原因主要有：如某些政府部門(mén)受多種因素干擾，經(jīng)濟壓力大的時(shí)候通常會(huì )放松監管，政策執行方面難以保持一致性，這就使得政府違規融資的發(fā)生具有周期性；規定再完善，但是對于規范主體來(lái)說(shuō)，它們仍會(huì )利用政策的漏洞或模糊地帶去規避相關(guān)法規；規定雖然對于融資平臺的土地融資管理嚴格，但卻無(wú)法阻止地方政府利用其他資產(chǎn)擴張融資平臺以獲得更多融資能力，或通過(guò)所控制的國有企業(yè)融資以回避地方政府債務(wù)監管。
因此，還應從基本制度著(zhù)手解決地方政府融資問(wèn)題，才能從根本上杜絕地方政府的違規融資。這些制度措施包括以下多個(gè)方面：
第一，明確政府之間的財權和事權，給予基層政府更多的財權。如當前的分稅制導致財權層層向上集中，而事權由于沒(méi)有明確的、正式的分工，導致支出責任層層下放，這就容易誘發(fā)基層政策非法融資。
第二，當前地方政府的考核仍以國內生產(chǎn)總值（GDP）為主，監督也主要由上級負責，這也容易導致任期短期化的地方官員有動(dòng)力擴大當地債務(wù)，追求短期經(jīng)濟利益最大化。
第三，再規范的地方債務(wù)舉債機制，如市政債融資等缺失情況下，地方政府也必然運用多種“創(chuàng )新”的融資手段解決融資難題。
我們認為，解決問(wèn)題的措施將會(huì )在當前形勢的倒逼情況下逐漸出臺，如今年考慮到2012年以來(lái)地方政府財源下降，融資存在一定約束，在財力和事權相匹配的原則下，2013年中央將增加中央投入比重和轉移支付規模；今年基層政府財力窘迫的現狀以及基層政府更多承擔中小城鎮化較快發(fā)展的重任也有望更快觸動(dòng)省直管縣改革及省以下財政分稅制的加快推行，以加強縣級基本財力保障。
當然，考慮到這些制度舉措推出的漸進(jìn)有限性，地方融資的困局今年仍將難以根本解決，這就決定今年受?chē)绤杺鶆?wù)監管新規的影響，一些債務(wù)膨脹過(guò)快的地區仍會(huì )經(jīng)歷痛苦的去債務(wù)過(guò)程。