新型城鎮化與過(guò)去以
“造城運動(dòng)”、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)為特點(diǎn)的城鎮化有所不同，表現出一些新特點(diǎn)和新要求。它是人本城鎮化、市場(chǎng)城鎮化、文明城鎮化、特色城鎮化、綠色城鎮化、城鄉統籌城鎮化、集群城鎮化和智慧城鎮化。當前，要警惕新一輪城鎮化過(guò)程中出現的認識與操作誤區。
我國城鎮化正處于由上半場(chǎng)向下半場(chǎng)轉折的加速階段。據國際經(jīng)驗，城鎮化達到30%-70%時(shí)屬加速階段。2011年我國城鎮化水平為51.27%，正處于上半場(chǎng)向下半場(chǎng)轉折的中間點(diǎn)。加速階段的前半段是量的擴張階段，后半段是質(zhì)的提高階段，城鎮化雖然還將繼續向前推進(jìn)，但是速度會(huì )有所下降。
近期城鎮化被賦予了新的歷史使命：擴大內需、培育新增長(cháng)點(diǎn)。一些地區、房地產(chǎn)商和資本市場(chǎng)投資者聞風(fēng)而動(dòng)，紛紛拉起城鎮化大旗，想短線(xiàn)做一把。這不能不引起我們的警覺(jué)。新型城鎮化本是好事，若不注意引導，將可能在大投資、大拆大建、“造城運動(dòng)”、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)中誤入歧途，帶來(lái)難以估計的后果。
首先，我們必須清楚地界定，城鎮化=城市化+小城鎮發(fā)展，即城鎮化包含了城市化，并不是有些人所理解的城鎮化只是發(fā)展小城鎮，推進(jìn)“就地城鎮化”。
新型城鎮化與過(guò)去的以大拆大建、大規模建設基礎設施、“造城運動(dòng)”、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)為特點(diǎn)的城鎮化有所不同，表現為如下一些新特點(diǎn)和新要求：
1.人本城鎮化
新型城鎮化的核心含義是人口城鎮化，即中央經(jīng)濟工作會(huì )議強調的以推進(jìn)農民市民化為抓手的城鎮化。新型城鎮化強調以人為本，以讓農民變成新市民、提高城鎮人口在總人口中的比重為特征，以使更多的農民共享現代城市文明為目的。人本城鎮化要求政府和企業(yè)等讓出一部分利來(lái)解決進(jìn)城農民的收入、福利、教育和住房等問(wèn)題，涉及收入和財富的公平分配問(wèn)題。
2.市場(chǎng)城鎮化
新型城鎮化是在社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟新制度下推進(jìn)的城鎮化，與計劃經(jīng)濟體制下政府主導的城鎮化不同。新型城鎮化強調尊重市場(chǎng)，尊重農民的產(chǎn)權、自由遷徙權、自由擇業(yè)權、自由交易權，強調在公平競爭下讓人口和生產(chǎn)要素在城鄉之間自由流動(dòng)。政府只在城鎮規劃、公共服務(wù)、秩序維護等方面發(fā)揮作用，將城鎮建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等主要交給市場(chǎng)。
3.文明城鎮化
新型城鎮化旨在塑造新的城市文明，不斷提高城鎮的質(zhì)量和品質(zhì)，使城市文明不僅覆蓋城鎮，而且輻射到廣大農村。新的城市文明要有新的生產(chǎn)方式和生活方式。僅僅趕農民上樓是不夠的，更重要的是提升新市民的文明素質(zhì)。文明城鎮化還要求所有居民都有誠信、包容、公平等新文明素養。這是比高樓大廈、寬闊馬路等更重要的內容。
4.特色城鎮化
新型城鎮化新在每個(gè)城鎮具有特色定位、特色人文、特色產(chǎn)業(yè)、特色品牌，而不是“千城一面”。在這一點(diǎn)上西方國家的特色城鎮建設值得我們借鑒和學(xué)習。城鎮只有有特色，才有競爭力，只有有競爭力，才能可持續發(fā)展。
5.綠色城鎮化
推進(jìn)新型城鎮化必須適應全球綠色低碳發(fā)展的潮流，必須符合建設生態(tài)文明的要求。綠色低碳發(fā)展要貫穿到城鎮規劃設計、基礎設施建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、能源供應、市場(chǎng)流通、居民消費等各個(gè)方面。
6.城鄉統籌城鎮化
新型城鎮化要求統籌推進(jìn)城鄉建設，不僅要實(shí)現城市現代化，也要實(shí)現農村現代化。要求協(xié)調好人口城鎮化與農村現代化的關(guān)系，既要防止出現“城市病”，也要防止出現“農村病”。要求將人口城鎮化與新農村建設銜接起來(lái)，有重點(diǎn)地建設新農村，防止出現“空心村”等。
7.集群城鎮化
不僅產(chǎn)業(yè)要集群，而且城鎮也要集群。城鎮之間的集群，是城鎮分工協(xié)作的體現，可以提高城鎮的整體競爭力。城鎮集群化主要表現在城市群、城市圈、城市帶等的發(fā)展。不應提以任何規模城市（大城市、中等城市、小城鎮等）為主，而應提讓人口和要素自由流動(dòng)，并自然形成城鎮集群體系。
8.智慧城鎮化
新型城鎮化要求適應信息時(shí)代的要求，提高城鎮的質(zhì)量和品質(zhì)，建設智慧城市，大力發(fā)展城鎮互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)。要求將城鎮化與信息化較好地結合起來(lái)，實(shí)現同步發(fā)展。要求建設好智能交通、智能建筑等，大大降低城鎮的通勤成本、交易成本等。
城鎮化是一個(gè)自然歷史過(guò)程，不能單獨前行，需要具備市場(chǎng)化、公平化、工業(yè)化和農業(yè)現代化等前提條件。
1.市場(chǎng)化
從歷史的經(jīng)驗來(lái)看，一般是先有“市”后有“城”，而不是相反。在有了農業(yè)剩余后，人們拿出部分產(chǎn)品到市場(chǎng)交易，隨著(zhù)市場(chǎng)交易的繁榮，有一部分人從農業(yè)中分離出來(lái)，專(zhuān)門(mén)從事商業(yè)等。他們選擇有利于交易的地方集中居住，就有了早期的“城”。
中國改革開(kāi)放以來(lái)的城鎮化之所以取得了比改革開(kāi)放前大得多的成就，原因就在于改革開(kāi)放后市場(chǎng)化得到了快速推進(jìn)。但是中國目前的城鎮化仍然滯后于自身的工業(yè)化水平和城鎮化國際平均水平，原因也在于我國的市場(chǎng)化還沒(méi)有得到應有的推進(jìn)，需要繼續通過(guò)土地制度、財政制度、戶(hù)籍制度和城鄉分割福利制度改革等，消除城鎮化的制度障礙。
2.公平化
推進(jìn)新型城鎮化的關(guān)鍵是使人口和生產(chǎn)要素在城鄉之間自由流動(dòng)。而人口和生產(chǎn)要素在城鄉之間自由流動(dòng)的前提是農民擁有與市民一樣的平等戶(hù)籍身份，以及公平的就業(yè)權、受教育權、福利保障權、選舉權和被選舉權等，城鄉之間的人才、技術(shù)、資金、土地等生產(chǎn)要素擁有公平的流動(dòng)權利。市民擁有房產(chǎn)權，農民也應擁有房產(chǎn)權，只有這樣農民進(jìn)城才可能有起碼的原始資本，才能解除部分后顧之憂(yōu)。
3.工業(yè)化
農村人口進(jìn)城的一個(gè)基本前提是要有就業(yè)崗位，就業(yè)崗位的形成需要有產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。產(chǎn)業(yè)發(fā)展是工業(yè)化的題中之意。工業(yè)化不僅產(chǎn)生工業(yè)就業(yè)崗位，也通過(guò)促進(jìn)城市服務(wù)業(yè)特別是生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的發(fā)展，產(chǎn)生服務(wù)業(yè)就業(yè)崗位。沒(méi)有工業(yè)化或產(chǎn)業(yè)發(fā)展的城鎮化必定形成“貧民窟”、“臥城”、“空城”等“城市病”，影響社會(huì )穩定。通過(guò)城鎮化培育新增長(cháng)點(diǎn)一定要通過(guò)工業(yè)化這個(gè)橋梁。
4.農業(yè)現代化
推進(jìn)新型城鎮化，讓農民轉移到城鎮，必須通過(guò)農業(yè)提供“糧食貢獻”、“原材料貢獻”、“勞動(dòng)力貢獻”、“土地貢獻”、“外匯貢獻”等才能實(shí)現。只有當農業(yè)有了糧食剩余，人口城鎮化才有可能。只有當農業(yè)提供大量工業(yè)原材料，工業(yè)和城市發(fā)展才有可能。只有當農業(yè)生產(chǎn)率提高到一定程度，產(chǎn)生出富余勞動(dòng)力，城鎮產(chǎn)業(yè)才有源源不斷的后備軍。同樣，只有當農村土地生產(chǎn)率提高到一定程度后，才能騰出土地來(lái)發(fā)展城鎮非農產(chǎn)業(yè)�？傊�，新型城鎮化要想順利推進(jìn)，只能建立在農業(yè)逐步現代化的基礎上。
1.推進(jìn)新型城鎮化的正確路徑
推進(jìn)新型城鎮化，一方面要通過(guò)一系列改革消除城鎮化的障礙：一是通過(guò)戶(hù)籍制度改革消除農民進(jìn)城的身份障礙；二是通過(guò)土地制度改革積累農民進(jìn)城的資本；三是通過(guò)福利制度改革使農民成為真正的新市民；四是通過(guò)政府制度改革降低房?jì)r(jià)，降低農民進(jìn)城的門(mén)檻；五是通過(guò)教育制度改革讓進(jìn)城農民及其子女有更多的受教育機會(huì )，提升農民人力資本。改革要先于城鎮建設，在以上改革不到位情況下，大規模推進(jìn)城鎮建設，一定會(huì )使新型城鎮化誤入歧途，帶來(lái)嚴重的后果。
推進(jìn)新型城鎮化，另一方面要夯實(shí)城鎮化的基礎：一是要加快推進(jìn)市場(chǎng)化，除了推進(jìn)上述一系列改革外，還要大力發(fā)展各種產(chǎn)品和生產(chǎn)要素市場(chǎng)，消除城鄉生產(chǎn)要素流動(dòng)的障礙；二是要推進(jìn)工業(yè)化，大力發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)，優(yōu)先發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，鼓勵農民進(jìn)城創(chuàng )業(yè)；三是推進(jìn)農業(yè)現代化，加快消除農業(yè)發(fā)展的制度障礙，優(yōu)化農業(yè)產(chǎn)業(yè)結構，延長(cháng)農業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，推進(jìn)農業(yè)技術(shù)進(jìn)步，提升農民人力資本等。
2.新型城鎮化規劃應重點(diǎn)規劃什么
目前，國家有關(guān)部門(mén)正在制定全國城鎮化發(fā)展規劃，這是好事，也非常及時(shí)。但好事一定要做好，不能誤導城鎮化發(fā)展。最近，媒體上傳出城鎮化規劃涉及40萬(wàn)億投資的信息，這是一個(gè)值得警惕的信號。
新型城鎮化規劃不要將重心放在城鎮建設規劃上，而要將重心放在人口城鎮化規劃上，應重點(diǎn)規劃如下幾方面的內容：一是多少農民進(jìn)城；二是進(jìn)城農民多長(cháng)時(shí)間享受到與市民平等待遇；三是各級政府每年拿出多少財政收入解決進(jìn)城農民的福利保障待遇等；四是建設多少進(jìn)城農民能買(mǎi)得起或租得起的住房；五是為進(jìn)城農民提供多少新的穩定就業(yè)崗位；六是讓出多少土地增值收益作為進(jìn)城農民的原始資本等。只有這樣的人本城鎮化規劃，才能將城鎮化引入到良性發(fā)展的軌道上來(lái)。
1.中國城鎮化的五大問(wèn)題
改革開(kāi)放以來(lái)，我們將城鎮化水平從17.9%提高到51.27%，每年以一個(gè)百分點(diǎn)的速度向前推進(jìn)，這是一個(gè)不小的進(jìn)步。但由于政府制度改革、考核制度改革、土地制度改革、戶(hù)籍制度改革、城鄉分割福利制度改革等相對滯后，現有城鎮化存在以下幾個(gè)問(wèn)題。
一是政府主導城鎮化代替了市場(chǎng)主導城鎮化。
政府在城鎮化中成了萬(wàn)能政府，無(wú)所不做。政府職能涉及城鎮規劃、城鎮建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、園區建設、人口控制、科教文衛、環(huán)境保護、文化發(fā)展等各個(gè)方面。其實(shí)，有許多職能應交給市場(chǎng)，政府應主要為居民、企業(yè)創(chuàng )造良好的制度和政策環(huán)境，讓居民和企業(yè)自由選擇居住地、就業(yè)崗位和產(chǎn)業(yè)方向。在政府主導下，城鎮化往往成了政府實(shí)現自身政績(jì)的手段。
二是土地城鎮化代替了人口城鎮化。
城鎮化的核心應是人口城鎮化或農民市民化，實(shí)現農民市民化意味著(zhù)城鎮政府要拿出很大一筆財政收入來(lái)解決進(jìn)城農民的福利保障待遇，屬于政府“支出”。而將農民的土地低價(jià)征用過(guò)來(lái)進(jìn)行開(kāi)發(fā)，地價(jià)成倍或成十倍上漲，然后再通過(guò)招拍掛轉給房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商，可以獲得巨大的土地增值收益，以致成為碩果累累的“土地財政”，屬于政府“收入”。在現有的土地制度下，這一“收”一“支”無(wú)疑極大地推動(dòng)了土地城鎮化替代人口城鎮化的進(jìn)程。
三是現有城區現代化代替了城鄉統籌城鎮化。
城鎮化從本質(zhì)上說(shuō)是城市文明不斷在城市生長(cháng)、并不斷輻射農村的過(guò)程，城鎮化不僅是城鎮單方面實(shí)現現代化的過(guò)程，也是農村同步實(shí)現現代化的過(guò)程。但在我國長(cháng)期實(shí)行城鄉分割體制、且高級別政府基本放在城鎮的情況下，城鎮化就演變成城鎮單方面的現代化，城市的樓越蓋越高，馬路越來(lái)越寬，設施越來(lái)越先進(jìn)，而部分農村則逐步衰落，越來(lái)越失去生產(chǎn)生活的吸引力。
四是農民工城鄉兩棲的“半城鎮化”代替了農民市民化。
與其他國家不同的是，我國在城鎮化過(guò)程中出現了獨特的“農民工”、“民工潮”、“城鄉兩棲”、“留守老人”、“留守兒童”、“半城鎮化”等現象。很多農民長(cháng)期在城鎮工作生活，但沒(méi)有城市戶(hù)口，不能享受與城市一樣的居民待遇，不得不在城鄉之間來(lái)回流動(dòng)，帶來(lái)了一系列社會(huì )問(wèn)題。這種現象根源于以戶(hù)籍制度、城鄉不平等福利制度等為表現的城鄉分割制度，極大地阻礙了農民市民化的進(jìn)程，降低了我國城鎮化的質(zhì)量和品質(zhì)。
五是城鎮等級化代替了城鎮公平化。
與多數國家城市不分等級、公平競爭、自治不同的是，我國城鎮是分等級的，有直轄市、副省級市、地級市、副地級市、縣級市、建制鎮、鄉鎮等多個(gè)等級。級別高的城鎮可以通過(guò)非市場(chǎng)交易的方式，從級別低的城鎮抽取資金、資源、人才等。這樣導致我國絕大多數城市規模與城鎮行政等級成正比，而不是與公平競爭力成正比，生產(chǎn)要素不是按經(jīng)濟區域分布，而是按行政區域和權力配置分布，扭曲了資源配置，降低了國家區域整體競爭力。
2.警惕新一輪城鎮化的認識與操作誤區
新一輪城鎮化正在撲面而來(lái)，筆者非常擔心，在現有體制改革（特別是政府制度改革、土地制度改革、財稅制度改革等）沒(méi)有得到應有推進(jìn)的情況下，新一輪城鎮化有可能陷入如下誤區，需要提前予以警示。
一是將城鎮化作為增加GDP的抓手，結果可能GDP上去了，但民生下去了。
城鎮化本是一個(gè)自然的歷史過(guò)程，是市場(chǎng)化、工業(yè)化和農業(yè)現代化的結果。盡管它也會(huì )反過(guò)來(lái)促進(jìn)市場(chǎng)化、工業(yè)化和農業(yè)現代化，但是有限的。城鎮化可以擴大內需、培育新增長(cháng)點(diǎn)，但要通過(guò)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、增加就業(yè)和收入去實(shí)現。當各級政府將城鎮化作為一個(gè)擴大內需、增加GDP的抓手后，城鎮化將更多地體現政府和官員的意志，而不是農民、市民和企業(yè)的意志，結果很可能GDP上去了，但以就業(yè)、收入、福利為內容的民生沒(méi)有相應上去，甚至反而相對下來(lái)了。
二是將城鎮化作為大搞“造城運動(dòng)”的手段，結果可能新城涌現了，但農村衰落了。
目前，我國各地的“園區熱”、“集聚區熱”、“新區熱”、“試驗區熱”、“國家規劃區熱”持續不減，原因主要有：有利于增加GDP和財政收入；有利于爭取優(yōu)惠政策；有利于設置更多的機構，安置更多的干部等。在新一輪城鎮化刺激下，現有體制下的各級地方政府及園區管理機構很可能將這些區域包裝成推進(jìn)新型城鎮化的平臺和項目，大舉借債，將區域內城鄉的主要資源集中到這些區域，大搞“造城運動(dòng)”，結果大量新城拔地而起，但因周邊農村失血過(guò)多，反而相對衰落了。
三是將城鎮化作為建設“形象工程”的手段，結果可能形象起來(lái)了，但民心下去了。
中央經(jīng)濟工作會(huì )議強調要提高城鎮化的質(zhì)量，要走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮化道路。這無(wú)疑是一個(gè)正確的方向。但城鎮化質(zhì)量絕不限于集約、智能、綠色、低碳，更重要的城鎮化質(zhì)量應是城鎮公平制度、城鎮文明水平、城鎮人口素質(zhì)、城鎮福利保障水平、城鎮下水道建設水平等。但在現有政府體制和政績(jì)考核制度下，很有可能很多地方將提高城鎮化質(zhì)量理解為將樓蓋得更高更豪華一些，將馬路修得更寬一些，將地鐵建得更超前一些，將城市廣場(chǎng)修得更大一些。結果必然是形象起來(lái)了，但民心下去了。
四是將城鎮化作為發(fā)展房地產(chǎn)的手段，結果可能房?jì)r(jià)起來(lái)了，但內需下去了。
若是真正推進(jìn)以農民市民化為內容的新型城鎮化，則對房地產(chǎn)并非福音，因為要讓農民進(jìn)得起城，必須降低房?jì)r(jià)，要讓進(jìn)城農民有更多的進(jìn)城經(jīng)營(yíng)資本，政府和開(kāi)發(fā)商必須讓利，提高農民在土地增值收入分配中的比重。但近期房地產(chǎn)市場(chǎng)和資本市場(chǎng)的反應，顯然不是按此方向理解新型城鎮化，而是在相反方向上理解，都認為推進(jìn)新型城鎮化意味著(zhù)房地產(chǎn)大發(fā)展的機會(huì )來(lái)了，于是房?jì)r(jià)明顯反彈，股市上與城鎮化有關(guān)的行業(yè)和企業(yè)股價(jià)大幅上升。這意味著(zhù)很多人已將新型城鎮化作為發(fā)展房地產(chǎn)的手段。隨著(zhù)房?jì)r(jià)的繼續上升，城市現有居民和進(jìn)城農民的購買(mǎi)力進(jìn)一步下降，結果新型城鎮化不僅沒(méi)有起到擴大內需的作用，反而造成了內需的下降。