發(fā)展新能源是實(shí)現低碳經(jīng)濟的行之有效的途徑，對保護環(huán)境具有重要的意義。然而，目前新能源面臨著(zhù)財政補貼不及時(shí)、缺乏新能源發(fā)電配額標準以及融資困難等因素，制約了它的發(fā)展。尤其是面對美國、歐盟等國家采取雙反政策，我國新能源財政補貼環(huán)節以及手段應有所改善。根據發(fā)達國家新能源財政補貼政策現狀，結合我國新能源財政補貼的不足，我國新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財政補貼政策急需完善。
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我國新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的瓶頸 |
新能源包括風(fēng)能(主要是風(fēng)力發(fā)電)、太陽(yáng)能、生物質(zhì)能、地熱能、潮汐能等，目前我國具有規�；�、發(fā)展速度較快的新能源產(chǎn)業(yè)主要是風(fēng)電、太陽(yáng)能和生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)。新能源屬于新興產(chǎn)業(yè)，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期，受?chē)鴥韧庖蛩氐挠绊�，其發(fā)展受到一定制約。
風(fēng)電產(chǎn)業(yè)
我國風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度快，形成了一定的市場(chǎng)規模。截止2011年底，我國風(fēng)電裝機容量達到6.2萬(wàn)兆瓦，2012年國家擬核準的風(fēng)電項目計劃裝機容量是4.8萬(wàn)兆瓦，已提前實(shí)現《風(fēng)電發(fā)展“十二五”規劃》提出的到2015年風(fēng)電總裝機容量達到10萬(wàn)兆瓦。隨著(zhù)風(fēng)電裝機容量的規�；l(fā)展，風(fēng)電產(chǎn)業(yè)存在的問(wèn)題越加凸顯。
風(fēng)電上網(wǎng)難，缺乏鼓勵消納風(fēng)電的價(jià)格政策，電力外送通道建設遲緩，地方政府盲目吸引投資，缺乏綠色能源意識，加之風(fēng)電制造業(yè)核心技術(shù)競爭力弱，自主研發(fā)技術(shù)薄弱，風(fēng)電機組大多是組裝而不是真正意義上的制造。使得風(fēng)電產(chǎn)業(yè)受到嚴重的制約。
太陽(yáng)能產(chǎn)業(yè)
我國利用太陽(yáng)能大規模產(chǎn)業(yè)化發(fā)展主要是太陽(yáng)能熱水器和光伏發(fā)電，而太陽(yáng)能熱水器發(fā)展較早，其占市場(chǎng)份額居全球第一，技術(shù)處于世界領(lǐng)先地位，但光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展較晚，存在技術(shù)弱、成本高等問(wèn)題。鑒于太陽(yáng)能熱水器產(chǎn)業(yè)發(fā)展已成熟，這里重點(diǎn)分析我國光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展遇到的瓶頸。
1.光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)。首先，發(fā)電成本高。相對于火電和風(fēng)電而言，光伏發(fā)電成本較高。2010年火電成本為0.3元，風(fēng)電發(fā)電成本0.5-0.6元，而光伏發(fā)電成本高達2.5-3.5元。其次，太陽(yáng)能發(fā)電上網(wǎng)穩定性差，對電網(wǎng)沖擊較大。由于儲能技術(shù)的不完備，太陽(yáng)能發(fā)電存在著(zhù)間歇性和隨機性的特點(diǎn)，太陽(yáng)能發(fā)電上網(wǎng)后對電網(wǎng)電壓和安全穩定運行存在負面影響，必須借助常規電力進(jìn)行調峰。
2.光伏制造業(yè)。首先，光伏制造業(yè)依賴(lài)國外市場(chǎng)，國內需求不足。隨著(zhù)國外經(jīng)濟的下滑，光伏市場(chǎng)需求銳減，尤其隨著(zhù)美國雙反政策的實(shí)施，制約著(zhù)我國光伏產(chǎn)品出口，致使光伏制造產(chǎn)業(yè)處于行業(yè)危機中，多數中小企業(yè)都已停產(chǎn)，甚至倒閉。其次，多晶硅產(chǎn)能過(guò)剩，技術(shù)含量低。由于早期我國多晶硅主要依賴(lài)進(jìn)口，隨后國家實(shí)施自主研發(fā)政策，國內企業(yè)大量擴容，出現產(chǎn)能過(guò)剩。我國多晶硅技術(shù)含量低，也造就我國一部分多晶硅材料從國外進(jìn)口。這些因素造成我國光伏制造業(yè)舉步維艱。
生物質(zhì)發(fā)電產(chǎn)業(yè)
生物質(zhì)發(fā)電成本高、原料來(lái)源不足以及融資困難是生物質(zhì)發(fā)電產(chǎn)業(yè)遇到的主要問(wèn)題。
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新能源：發(fā)達國家財政補貼及我國財政補貼現狀 |
財政補貼是政府對新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要政策措施之一，發(fā)達國家在新能源發(fā)展政策上都有強有力的支持。我國目前財政補貼主要對新能源企業(yè)的技術(shù)研發(fā)以及投入生產(chǎn)。
發(fā)達國家的新能源財政補貼政策
日本政府高度重視新能源的開(kāi)發(fā)利用，不但對新能源的開(kāi)發(fā)進(jìn)行了立法，而且倡導新能源技術(shù)的研發(fā)，政府每年投入大量的資金用于新能源的開(kāi)發(fā)利用。例如，1993年實(shí)施“新陽(yáng)光計劃”，每年日本政府為新能源技術(shù)研發(fā)補助約362億日元，預計該計劃將延續到2020年。美國對新能源的開(kāi)發(fā)利用給予大量的財政補貼，1992年《能源政策法》規定，對新能源投入生產(chǎn)給予財政補貼。為加快發(fā)展風(fēng)力發(fā)電產(chǎn)業(yè)，鼓勵風(fēng)力發(fā)電投資生產(chǎn)，2007年美國提高了風(fēng)力發(fā)電的財政補貼額度，將風(fēng)力發(fā)電的財政補貼從15美元/MW調整至20美元/MW。2009年奧巴馬簽署《美國復蘇與再投資法案》，對發(fā)展高效電池、智能電網(wǎng)、可再生能源等實(shí)施7870億美元的投資補貼。德國的財政補貼是新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的強有力的助推器。德國從新能源的研發(fā)、生產(chǎn)到消費給予了一系列的財政補貼政策。2008年聯(lián)邦政府撥款大約2億歐元用于可再生能源研發(fā)。在新能源投資補貼方面，德國政府對風(fēng)力發(fā)電投資者直接進(jìn)行財政補貼。在新能源產(chǎn)出補貼方面，對不同運營(yíng)成本的運營(yíng)商給予金額不等的財政補貼。如對生物質(zhì)發(fā)電設備財政補貼額為3.9歐分至21.5歐分，對太陽(yáng)能發(fā)電設備財政補貼額為45.7歐分至62.4歐分，對地熱發(fā)電設備財政補貼額為7.16歐分至15歐分，對陸地風(fēng)能發(fā)電設備財政補貼額為8.7歐分至5.5歐分，對近海風(fēng)能發(fā)電設備財政補貼額為9.1歐分至6.19歐分。
我國對新能源的財政補貼政策
隨著(zhù)2005年我國頒布了《中華人民共和國可再生能源法》，新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到了財政的大力扶持。為促進(jìn)可再生能源開(kāi)發(fā)利用的技術(shù)進(jìn)步，加快可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，中央政府將可再生能源開(kāi)發(fā)利用的技術(shù)以及產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展列入了科技發(fā)展與高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的優(yōu)先領(lǐng)域。自2006年1月1日起中央財政對可再生能源開(kāi)發(fā)利用的科學(xué)技術(shù)研究、應用示范和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展給予補貼。為提高財政資金的使用效率，更好地發(fā)展可再生能源，2006年5月實(shí)施《可再生能源發(fā)展專(zhuān)項資金管理暫行辦法》(財建[2007]371號)，中央財政設立專(zhuān)項資金，采取無(wú)償補助和貸款貼息兩種措施重點(diǎn)扶持潛力大、前景好的石油替代(重點(diǎn)扶持生物乙醇燃料、生物柴油等)、建筑物供熱、采暖和制冷(重點(diǎn)支持太陽(yáng)能、地熱能等在建筑物種的推廣應用)，以及發(fā)電(重點(diǎn)扶持風(fēng)能、太陽(yáng)能、海洋能等發(fā)電的推廣應用)等可再生能源的開(kāi)發(fā)利用。
為促進(jìn)可再生能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，國家發(fā)改委于2006年1月1日頒布并實(shí)施《可再生能源發(fā)電價(jià)格和費用分攤管理試行辦法》，對風(fēng)力發(fā)電、太陽(yáng)能發(fā)電、生物質(zhì)發(fā)電(包括農林廢棄物直接燃燒和氣化發(fā)電、垃圾焚燒和垃圾填埋氣發(fā)電、沼氣發(fā)電)、海洋能發(fā)電和地熱能發(fā)電實(shí)施價(jià)格補貼。如對生物質(zhì)發(fā)電補貼電價(jià)標準為每千瓦時(shí)0.25元。2008年為加快我國風(fēng)電裝備制造業(yè)技術(shù)進(jìn)步，促進(jìn)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展，財政部制定了《風(fēng)力發(fā)電設備產(chǎn)業(yè)化專(zhuān)項資金管理暫行辦法》。中央財政安排專(zhuān)項資金支持風(fēng)力發(fā)電設備產(chǎn)業(yè)化。為加快太陽(yáng)能產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，2009年實(shí)施了太陽(yáng)能屋頂計劃，中央財政安排專(zhuān)門(mén)資金對光電建筑應用示范工程予以補助，彌補光電應用的初始投入，同時(shí)鼓勵地方政府實(shí)施相關(guān)的財政政策予以資金的扶持。2009年為促進(jìn)光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步和規�；l(fā)展，中央財政從可再生能源專(zhuān)項資金中安排一定資金，支持光伏發(fā)電技術(shù)在各類(lèi)領(lǐng)域的示范應用及關(guān)鍵技術(shù)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。根據技術(shù)先進(jìn)程度、市場(chǎng)發(fā)展狀況等確定各類(lèi)示范項目的單位投資補助上限。并網(wǎng)光伏發(fā)電項目原則上按光伏發(fā)電系統及其配套輸配電工程總投資的50%給予補助，偏遠無(wú)電地區的獨立光伏發(fā)電系統按總投資的70%給予補助。2010年在上海、長(cháng)春、深圳、杭州、合肥等5個(gè)城市試點(diǎn)對私人購買(mǎi)新能源汽車(chē)給予財政補貼政策。
財政補貼環(huán)節單一影響供需平衡
我國目前新能源財政補貼主要在新能源技術(shù)的研發(fā)和投資生產(chǎn)環(huán)節，財政補貼對新能源供給產(chǎn)生了激勵效應，但缺乏在消費環(huán)節的財政補貼，缺少對新能源需求的財政補貼機制。雖然2010年在上海、長(cháng)春、深圳、杭州、合肥等5個(gè)城市試點(diǎn)對私人購買(mǎi)新能源汽車(chē)給予財政補貼政策，但這種財政補貼方式并未直接補貼給消費者，而是一種間接補貼形式，對消費者的刺激效應大打折扣。新能源的需求不足將直接影響其供給，也就是說(shuō)，即使政府對新能源的投資生產(chǎn)給予大量財政補貼，供給旺盛，若需求的不足直接導致新能源產(chǎn)品的價(jià)格下降，收益較小，還是會(huì )進(jìn)一步會(huì )影響新能源的投資生產(chǎn)。
財政補貼的范圍窄不利于新能源整體產(chǎn)業(yè)的發(fā)展
盡管我國2005年頒布《中華人民共和國可再生能源法》，強調對可再生能源的財政補貼，但縱觀(guān)近五年的財政補貼政策，不難發(fā)現，我國對新能源財政補貼偏重于對風(fēng)電產(chǎn)業(yè)、光電產(chǎn)業(yè)、生物質(zhì)發(fā)電等，而地熱能等產(chǎn)業(yè)的財政補貼較少，不利于新能源整體產(chǎn)業(yè)的整體發(fā)展，影響著(zhù)新能源產(chǎn)業(yè)結構。
缺乏財政補貼監督機制導致新能源產(chǎn)業(yè)生命力減弱
我國對可再生能源、風(fēng)電產(chǎn)業(yè)、光電產(chǎn)業(yè)等給予了一定的財政投入，但缺乏相應的監督機制。媒體曾報道，新疆某大型光伏發(fā)電基地，為減少成本，在基地建設時(shí)偷工減料，導致光伏發(fā)電基座壽命較短，影響光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)的長(cháng)期有效的發(fā)展。政府在該基地建設時(shí)給予大量的財政投入，但缺乏對投入生產(chǎn)建設的監督，不利于新能源產(chǎn)業(yè)的長(cháng)期發(fā)展。再比如，有些企業(yè)名義上利用光伏自助發(fā)電用來(lái)企業(yè)的生產(chǎn)、加工，但實(shí)質(zhì)上是騙取貼息貸款和財政的無(wú)償補助，導致財政資金的浪費，致使一些財政補貼未能在新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展道路上發(fā)揮真正的作用。
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促進(jìn)新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財政政策建議 |
面對美國、歐盟等國家采取雙反政策，制約我國新能源制造業(yè)發(fā)展，尤其光伏產(chǎn)業(yè)受到重創(chuàng )的情況。我國應積極擴大國內需求，推進(jìn)新能源產(chǎn)品的國內消納。通過(guò)擴大新能源發(fā)電規模，帶動(dòng)新能源制造業(yè)的發(fā)展。
新能源財政補貼的思路
從新能源財政補貼的環(huán)節來(lái)看，財政補貼應著(zhù)眼于新能源產(chǎn)業(yè)鏈中的下游產(chǎn)業(yè)，比如對新能源吸納給予補貼。隨著(zhù)國外雙反政策的實(shí)施，外需受到重創(chuàng )，如何解決新能源國內消納問(wèn)題，是促進(jìn)新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵。通過(guò)下游產(chǎn)業(yè)的財政補貼，刺激新能源下游產(chǎn)品的需求，帶動(dòng)整個(gè)新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。比如新能源發(fā)電，其財政補貼主要在新能源發(fā)電和電網(wǎng)環(huán)節。目前我國新能源出現產(chǎn)能過(guò)剩，其重要的原因是很多產(chǎn)能消費受限，國內消納不足，缺乏配額制。因此，財政補貼的環(huán)節應重點(diǎn)在新能源下游企業(yè)或下游產(chǎn)品消費上。
從財政補貼對象來(lái)看，主要對核心技術(shù)、下游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的設備、上網(wǎng)價(jià)格、新能源消費品等。就新能源發(fā)電而言，對新能源制造業(yè)主要是對核心技術(shù)的研發(fā)補貼；對新能源電廠(chǎng)所使用的發(fā)電設備、發(fā)電技術(shù)以及企業(yè)的投資和上網(wǎng)價(jià)格應給予補貼，通過(guò)對電廠(chǎng)的補貼，解決國內對新能源設備的消納問(wèn)題，帶動(dòng)新能源制造業(yè)的發(fā)展；同時(shí)，應對電網(wǎng)輸電設備、并網(wǎng)技術(shù)給予一定的補貼，促進(jìn)電網(wǎng)吸納新能源的電量。目前出現的所謂新能源產(chǎn)能過(guò)剩，其原因是在缺乏配額制的情形下，新能源發(fā)電不穩定(尤其是風(fēng)能和太陽(yáng)能)，電網(wǎng)不愿接受其發(fā)電，導致新能源發(fā)電作為調峰手段。因此，在對電廠(chǎng)補貼的同時(shí)，給予電網(wǎng)一定的補貼。
從新能源補貼的方式來(lái)看，采取直接補貼與間接補貼相結合的方式。直接補貼主要是政府利用國家預算資金直接對技術(shù)研發(fā)、設備價(jià)格、上網(wǎng)價(jià)格、輸電設備以及新能源消費給予補貼。間接補貼主要是稅收優(yōu)惠、投資抵免等補貼方式。
促進(jìn)新能源財政補貼的政策
現行的財政補貼存在補貼環(huán)節單一、范圍窄等缺陷，為提高新能源技術(shù)的研發(fā)、鼓勵新能源下游產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)上游產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及刺激新能源國內消納，應改變新能源補貼的環(huán)節，擴大新能源財政補貼的范圍，同時(shí)應采取不同的財政補貼方式，使財政補貼在新能源領(lǐng)域發(fā)揮激勵效應。
完善財政補貼的方式。實(shí)施系統性的財政補貼政策，在新能源各產(chǎn)業(yè)鏈上實(shí)施不同的財政補貼政策，即實(shí)施新能源研發(fā)補貼、投資生產(chǎn)補貼(包括直接補貼和貸款貼息的間接補貼)、消費補貼等政策�，F行的財政補貼主要是新能源研發(fā)補貼、投資生產(chǎn)補貼、上網(wǎng)定價(jià)補貼以及財政貼息，缺乏新能源消費補貼。對新能源研發(fā)的財政補貼有利于推進(jìn)新能源技術(shù)提高，促進(jìn)新能源的開(kāi)發(fā)，提高新能源開(kāi)發(fā)效率。但在生產(chǎn)環(huán)節的財政補貼，如投資生產(chǎn)補貼，若過(guò)度進(jìn)行投資生產(chǎn)補貼可能會(huì )導致價(jià)格的扭曲，不利于市場(chǎng)機制在新能源領(lǐng)域的發(fā)揮，干擾新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；同時(shí)，由于政府在投資生產(chǎn)環(huán)節給予大量的補貼，激勵新能源的投入生產(chǎn)，增加了新能源的供給，而缺乏在消費環(huán)節給予的財政補貼，難以實(shí)現新能源產(chǎn)需平衡，反過(guò)來(lái)會(huì )影響新能源生產(chǎn)價(jià)格，從而阻礙新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。因此，政府應實(shí)施系統性的財政補貼政策，加強對新能源消費環(huán)節的財政補貼，刺激新能源的消費需求。
擴大財政補貼范圍。我國目前財政補貼比較傾向于風(fēng)電產(chǎn)業(yè)、太陽(yáng)能產(chǎn)業(yè)和生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)，而對地熱能、海洋能等產(chǎn)業(yè)的財政補貼匱乏。首先，從新能源整個(gè)產(chǎn)業(yè)結構來(lái)看，我國在優(yōu)先發(fā)展風(fēng)電和光電產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，應逐步開(kāi)發(fā)地熱能、海洋能以及其他可再生能源，使得新能源產(chǎn)業(yè)結構均衡發(fā)展。因此，隨著(zhù)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)和光電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展逐漸走向成熟，應擴大財政補貼范圍，加大對海洋能、地熱以及可再生能源的技術(shù)研發(fā)、投資生產(chǎn)的財政補貼。其次，從新能源消費環(huán)節來(lái)看，應擴大新能源消費補貼范圍，一方面要擴大新能源產(chǎn)品的消費補貼范圍，把更多的新能源產(chǎn)品列入消費補貼范圍；另一方面向全國范圍內推行新能源消費補貼。再次，加大對電網(wǎng)投入的財政補貼。不僅對并網(wǎng)技術(shù)的研發(fā)給予補貼，而且要對電網(wǎng)輸出基礎設施加大投入。例如，內蒙古出現產(chǎn)能過(guò)剩，加大對北電南用的輸電設施建設的投資補貼。
加大新能源發(fā)電的財政補貼力度。盡快實(shí)施新能源發(fā)電配額制，加大對新能源財政補貼力度。財政補貼直接降低新能源的投資生產(chǎn)和消費成本，有利于促進(jìn)新能源產(chǎn)業(yè)規模的發(fā)展。新能源建設初期，投資成本大，投資收益較小，因而，應加大財政對新能源的補貼，尤其加大財政投入，提升新能源技術(shù)。目前新能源的財政補貼應重點(diǎn)傾向幾個(gè)環(huán)節：第一，加大對新能源研發(fā)的投入，提升新能源技術(shù)水平。建議吸取德國的做法，每年政府設立專(zhuān)項資金用于新能源技術(shù)研發(fā)，尤其目前我國新能源發(fā)電并網(wǎng)技術(shù)有待進(jìn)一步提高，提高新能源并網(wǎng)電價(jià)的補貼，增強新能源發(fā)電的效率。第二，加大對新能源產(chǎn)出的補貼，提高新能源產(chǎn)出水平。在投資生產(chǎn)環(huán)節實(shí)施兩步補貼法后，根據新能源產(chǎn)出量給予一定的財政補貼，以刺激新能源的供給量。第三，加大對新能源消費補貼，刺激新能源消費需求。加大對新能源消費補貼，增強新能源的國內需求，形成由需求帶動(dòng)生產(chǎn)良性發(fā)展機制，壯大新能源產(chǎn)業(yè)規模，促進(jìn)新能源產(chǎn)業(yè)長(cháng)期發(fā)展。例如，我國五年內對購買(mǎi)新能源產(chǎn)品的消費者，給予10%的財政補貼，或者對諸如太陽(yáng)能熱水器等實(shí)施以舊換新的財政補貼政策。
健全財政補貼監督機制。目前我國對新能源財政補貼缺乏長(cháng)期監督約束機制，導致財政補貼資金的使用效益差強人意。比如，我國曾對建立沼氣池給予一定的財政補貼，但財政補貼后，很多沼氣池并未發(fā)揮作用，一方面與其成本有關(guān)，另一方面也反映了我國的財政補貼缺乏相應的評估、監督約束機制。隨著(zhù)我國新能源發(fā)展，財政補貼額不斷增長(cháng)，應建立財政補貼監督約束機制，使得財政補貼真正發(fā)揮促進(jìn)新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用。