張泓銘
1945年生于上�！，F任全國政協(xié)委員、上海市政府參事、住建部專(zhuān)家委成員、上海社科院研究員。
1992年起專(zhuān)門(mén)研究房地產(chǎn)問(wèn)題，主持、參與房地產(chǎn)研究課題數十項，主撰、主編出版房地產(chǎn)著(zhù)作 《住宅經(jīng)濟學(xué)》、《上海房地產(chǎn)發(fā)展》、
《中國城市房地產(chǎn)管理——原理、方法和實(shí)踐》、《激蕩年代中國房地產(chǎn)批判》等，撰寫(xiě)房地產(chǎn)研究報告、學(xué)術(shù)論文、評論、建議、提案幾百篇，十多次獲得全國和上海市科研成果獎。
長(cháng)期以來(lái)，社會(huì )關(guān)注的房地產(chǎn)調控，主要是對住房市場(chǎng)的調控。住房市場(chǎng)萬(wàn)眾相連、萬(wàn)業(yè)相關(guān)、全民關(guān)注。自2010年開(kāi)始的一輪房地產(chǎn)調控，被輿論稱(chēng)為史上最嚴厲的調控，未來(lái)到底走向何處？各種利益群體有不同的期望。我的設想和期望是，遵照中共十八大“以科學(xué)發(fā)展為主題，以加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式為主線(xiàn)”的精神，精確抓住住房需求這個(gè)關(guān)鍵環(huán)節，圍繞需求展開(kāi)供給方面的一系列安排，進(jìn)行平穩化調控。
調控其實(shí)是調節和控制的簡(jiǎn)稱(chēng)，而且有寬松和緊縮兩個(gè)方向。一般輿論把房地產(chǎn)調控僅僅理解為緊縮性的，俗稱(chēng)“打壓房地產(chǎn)”，這是片面的。
中國的房地產(chǎn)業(yè)和市場(chǎng)，發(fā)端于1984年中共十二屆三中全會(huì )確認的
“社會(huì )主義商品經(jīng)濟”體制。與此相適應，1986年建設部設立了房地產(chǎn)業(yè)司，與國家綜合管理部門(mén)，土地、貨幣、財政等專(zhuān)業(yè)管理部門(mén)一起構成了房地產(chǎn)管理體系。自此，中國的房地產(chǎn)調控從未間斷。
在我看來(lái)，調控其實(shí)是調節和控制的簡(jiǎn)稱(chēng)，而且有寬松和緊縮兩個(gè)方向。一般輿論把房地產(chǎn)調控僅僅理解為緊縮性的，俗稱(chēng)“打壓房地產(chǎn)”，這是片面的。完整地看，28年來(lái)，中國房地產(chǎn)調控大體經(jīng)歷了
1985-1988年的寬松、1989-1991年的緊縮、1992-1993年的寬松、1994-1998年的緊縮、1999-2004年的寬松、2005-2008年的緊縮、2009年的寬松、2010年以后的緊縮，總共四個(gè)回合、八個(gè)輪次。
縱觀(guān)28年尤其是近8年的歷史，中國房地產(chǎn)調控是在不斷完善的，已經(jīng)形成一個(gè)較為完備的系統。這體現在六個(gè)方面：調控的目的，從主要追求房地產(chǎn)經(jīng)濟的增長(cháng)，到把房地產(chǎn)經(jīng)濟增長(cháng)同國民經(jīng)濟增長(cháng)的穩定結合起來(lái)；調控的思路，從主要考慮經(jīng)濟方面的要求，到把經(jīng)濟方面的要求和社會(huì )方面的要求結合起來(lái)；調控的環(huán)節，從主要調節供給端如土地出讓、開(kāi)發(fā)信貸入手，到供給端和需求端的一起調節結合起來(lái)；調控的手段，從主要采用經(jīng)濟手段，向經(jīng)濟手段和行政手段的結合發(fā)展；調控的線(xiàn)路，從主要在住房市場(chǎng)這一主翼上單獨著(zhù)力，向市場(chǎng)主翼和保障側翼兩翼同時(shí)著(zhù)力發(fā)展；調控的動(dòng)力，從主要是中央政府的積極性，向中央政府和地方政府兩個(gè)積極性的發(fā)揮轉變�？梢钥吹�，由于以上六個(gè)方面的良性轉變，目前房地產(chǎn)調控的正面效應正在顯現。
全面來(lái)看，中國房地產(chǎn)調控尚存在不足，至少有兩個(gè)問(wèn)題需要改善。第一個(gè)是，調控頻繁反復。第二個(gè)是，在調控的關(guān)鍵——需求問(wèn)題上，把握不夠精確。以上兩個(gè)問(wèn)題互相糾纏，導致調控的效果并不始終眾口稱(chēng)好。
所謂房地產(chǎn)調控的平穩化是指：保持房地產(chǎn)管理基本思路和基本政策的相對穩定；因應市場(chǎng)供求的失衡，要實(shí)施調控變向時(shí)，次數不能太頻繁，力度也不宜過(guò)大。
進(jìn)入21世紀以來(lái)的這13年，由于住房市場(chǎng)越來(lái)越成型，同人們的利益相關(guān)越來(lái)越密切，人們的關(guān)注度越來(lái)越高，因此對頻繁反復的調控感覺(jué)就特別強烈。這是正常的，其中隱含著(zhù)全社會(huì )對于房地產(chǎn)調控平穩化的殷切期盼。
對房地產(chǎn)業(yè)和市場(chǎng)實(shí)行調控是有必要的，但頻繁反復的調控卻不利于房地產(chǎn)業(yè)和市場(chǎng)的健康發(fā)展。最大的弊端，是會(huì )讓房地產(chǎn)經(jīng)濟甚至各級行政陷入某種無(wú)序狀態(tài)。所以，就合符邏輯地提出了房地產(chǎn)調控平穩化的要求。所謂房地產(chǎn)調控的平穩化是指：保持房地產(chǎn)管理基本思路和基本政策的相對穩定；因應市場(chǎng)供求的失衡，要實(shí)施調控變向時(shí)，次數不能太頻繁，力度也不宜過(guò)大。
要實(shí)現房地產(chǎn)調控的平穩化，必須首先明確房地產(chǎn)發(fā)展的目的�！胺康禺a(chǎn)業(yè)是為人們提供生活、工作和經(jīng)營(yíng)所需空間載體的產(chǎn)業(yè)，它應該適應經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的實(shí)際需要”，這是房地產(chǎn)發(fā)展的目的和內在邏輯，也是房地產(chǎn)調控的主要依據。當房地產(chǎn)發(fā)展能夠滿(mǎn)足經(jīng)濟社會(huì )對空間載體實(shí)際需要的時(shí)候，較大的房地產(chǎn)調控變向應該說(shuō)是不需要的
（小的調整是永遠不能避免的）。只有當房地產(chǎn)發(fā)展不能適應這種實(shí)際需要時(shí)，比如供給遠大于實(shí)際需要或實(shí)際需要遠大于供給，就要進(jìn)行或松或嚴的調控變向。是否要實(shí)施房地產(chǎn)調控變向，主要依據的是房地產(chǎn)發(fā)展能否滿(mǎn)足經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展對空間載體實(shí)際需要，而非其他。
那么，房地產(chǎn)調控變向同國民經(jīng)濟增長(cháng)又是何種關(guān)系？要不要服從國民經(jīng)濟增長(cháng)的要求？要不要考慮財政增長(cháng)的要求呢？粗略地看，房地產(chǎn)發(fā)展及其調控變向，好像是應該服從國民經(jīng)濟增長(cháng)和財政增長(cháng)的要求。其實(shí)，應該細分兩種不同的情況，不能戴著(zhù)國民經(jīng)濟這頂大帽子一概而論。第一種情況是，當國民經(jīng)濟增長(cháng)需要（或不需要）更多（或太多）的實(shí)際空間時(shí)，房地產(chǎn)發(fā)展應該適應這種需要并實(shí)行調控變向，實(shí)施新的調控措施，這已經(jīng)包含在前面所說(shuō)的房地產(chǎn)發(fā)展的目的當中了。第二種情況是，如果單純是為了國民經(jīng)濟增長(cháng)即GDP或財政的需要，而這種需要又是游離于社會(huì )經(jīng)濟對空間載體的實(shí)際需要時(shí)，則房地產(chǎn)發(fā)展不應該滿(mǎn)足這種需要，不應該有調控變向。我們既反對所謂的“房地產(chǎn)綁架?chē)窠?jīng)濟”論，也反對“國民經(jīng)濟綁架房地產(chǎn)”說(shuō)。
有人可能會(huì )問(wèn)：難道在國民經(jīng)濟遇到大的困難時(shí)，房地產(chǎn)發(fā)展也可以“袖手旁觀(guān)、見(jiàn)死不救”嗎？不是的。在國民經(jīng)濟的危機關(guān)頭，房地產(chǎn)可以是一味救市的良藥。比如，上世紀90年代中后期，由于東亞金融危機導致中國經(jīng)濟困難，當時(shí)中央政府就提出
“房地產(chǎn)和住宅支柱產(chǎn)業(yè)”的新概念，實(shí)行寬松的房地產(chǎn)調控政策
（包括一定程度對于住房投機的包容），以推動(dòng)經(jīng)濟增長(cháng)，并在世紀之交取得明顯成效。這種用房地產(chǎn)救經(jīng)濟的做法，在海外更是屢見(jiàn)不鮮。但是，這種房地產(chǎn)良藥的使用及其調控變向，只適用于經(jīng)濟危機的困難狀態(tài)，不能在一般意義的困難狀態(tài)中使用。而且，即便在危機狀態(tài)使用寬松的房地產(chǎn)調控政策，也有時(shí)間的限制。也就是說(shuō)，一旦經(jīng)濟轉暖，就應該適時(shí)將房地產(chǎn)的寬松政策轉換成正常，不至于因寬松政策長(cháng)期持續而造成房地產(chǎn)的過(guò)熱甚至泡沫，然后在泡沫不可收拾時(shí)，再來(lái)一輪新的緊縮調控，導致反復折騰。
房地產(chǎn)調控的平穩化同長(cháng)效化又是什么關(guān)系呢？房地產(chǎn)調控的長(cháng)效化，早在2006年前后就有人提出，近一兩年尤甚。起自2010年的本輪房地產(chǎn)調控，由于措施的完整和嚴厲，終于暫時(shí)遏制了房地產(chǎn)的過(guò)熱。部分人感到，房地產(chǎn)市場(chǎng)熱度的下降影響了產(chǎn)業(yè)界的收入，也影響了GDP和財政增長(cháng)，于是不斷發(fā)出希望放松緊縮的聲音。針對這種言論和期望，另一部分人認為不能放松調控，重提長(cháng)效化的概念，遂成當下流行。其實(shí)，“房地產(chǎn)調控”的定義本身就包含著(zhù)長(cháng)效的意思，因為只要有市場(chǎng)，政府總是要調控的、永遠要調控的。而當下對于調控長(cháng)效化的各種表述，是特指本輪調控的
“從緊”措施要持續下去，比較狹義。相較而言，調控“平穩化”更加明確了房地產(chǎn)調控的內在要求和表現姿態(tài)，總體性更強，應予提倡。
將需求作為房地產(chǎn)調控的關(guān)鍵，是市場(chǎng)經(jīng)濟的一般要求。除此之外，還要精確分析、區分和處理不同的住房需求，給出相應的調控思路。
房地產(chǎn)調控是一件復雜事物，該如何入手？馬克思主義哲學(xué)告訴人們，生活常識也教會(huì )人們，處理復雜事物的主要策略之一是抓住關(guān)鍵。
房地產(chǎn)調控的關(guān)鍵是什么？就是需求。將需求作為房地產(chǎn)調控的關(guān)鍵，是市場(chǎng)經(jīng)濟的一般要求。同傳統的計劃經(jīng)濟不同，市場(chǎng)經(jīng)濟是需求導向的經(jīng)濟，離開(kāi)了需求這個(gè)關(guān)鍵，供給就像盲人瞎馬，無(wú)所適從。在房地產(chǎn)經(jīng)濟中同樣如此，只有準確把握需求，才能在土地供給、規劃設計、開(kāi)發(fā)資金、建設施工、竣工出售等供給方面作出有針對性的準確安排。這無(wú)論對于微觀(guān)的經(jīng)營(yíng)主體，還是宏觀(guān)和中觀(guān)的管理主體，都是一樣的。所以，房地產(chǎn)調控將需求調節作為關(guān)鍵，是自然的也是必然的。多年來(lái)的房地產(chǎn)調控，大體上也是循著(zhù)這一思路展開(kāi)的。例如，最近一輪調控中對于住房需求不同情況的差別稅收、差別利率、限購、限貸等，都是沖著(zhù)需求而去，思路是對頭的。
但是，僅僅一般性地將需求作為房地產(chǎn)調控的關(guān)鍵還不夠，還要精確分析、區分和處理需求。而實(shí)際情況還不夠理想。例如，在最近一輪調控中，對于住房需求有一些合理的差別化措施，如對于首次購房和二次購房的人群在貸款成數、貸款利率、貸款總額等方面有所區別，但這些差別化處理比較簡(jiǎn)單，還欠充分。再如，最近幾年的調控中，提出了“抑制住房投資投機”口號，將投資和投機并列一棍子打死，沒(méi)有差別化處理。還如，在2012年的宏觀(guān)經(jīng)濟管理中，提出了“穩增長(cháng)”的要求，這是合理的。但不少城市以“穩增長(cháng)”為由，頒布了各種各樣的房地產(chǎn)市場(chǎng)微調措施，企圖刺激住房需求。這似乎同房地產(chǎn)調控相對立，導致各方關(guān)注。這種微調措施到底合理與否，高層管理部門(mén)也難一言定奪、公開(kāi)明示。以上種種說(shuō)明，在當前房地產(chǎn)調控中，對于關(guān)鍵的需求問(wèn)題，精確化處理還應更加完善。這一切，緣于對住房需求理論的分析不夠徹底。為此，就要在理論層面上對于住房需求進(jìn)行最基本的解析，為精確調控尋找理論的依據。
歸根結底，住房需求只有三類(lèi)：
第一類(lèi)住房需求，是自住需求，可簡(jiǎn)稱(chēng)“自需”。即購買(mǎi)者購買(mǎi)住房是為了自己居住。一般而言，購買(mǎi)第一套或第二套住房，都是自己居住使用的。在自住需求中，也含有投資性。但這種投資性是附加的，并非首要目的。
第二類(lèi)住房需求，是他住需求，可簡(jiǎn)稱(chēng)“他需”。即購買(mǎi)者購買(mǎi)住房不是為了自己居住而是投資，通過(guò)租賃提供給別人居住或使用，并獲取投資回報。其客觀(guān)必然性在于，在住房市場(chǎng)中總有一部分人是不需要或不可能購買(mǎi)住房的，只需要或只可能租賃別人投資的住房居住。住房他住需求的投資對于穩定市場(chǎng)，有正面的作用。
第三類(lèi)住房需求，是無(wú)住需求，可簡(jiǎn)稱(chēng)“無(wú)需”。即購買(mǎi)者購買(mǎi)住房既不是為了自己居住，也非提供給他人居住，只是等待價(jià)格上升到自己的期望水平，拋售套現。這也是一種住房投資，但它的危害有四：一、侵占了社會(huì )的住房使用功能，浪費了寶貴的土地、資金、建筑材料和其他社會(huì )資源；二、加劇了供求矛盾，推升了住房?jì)r(jià)格，擾亂正常的市場(chǎng)秩序甚至社會(huì )秩序；三、制造住房市場(chǎng)虛假繁榮和泡沫，導致房地產(chǎn)業(yè)增加值快速增長(cháng)、經(jīng)濟增長(cháng)貢獻度提高和財政收入飆升的幻覺(jué)，增加了社會(huì )和經(jīng)濟管理的難度；四、它是一種虛假需求，是可以隨時(shí)拋向市場(chǎng)的供給，是住房市場(chǎng)風(fēng)險的主要根源，甚至是金融風(fēng)險和國民經(jīng)濟風(fēng)險的主要誘因。
通過(guò)對住房需求理論層面的基本解析可知，合乎邏輯的房地產(chǎn)調控基本思路可分為三類(lèi)：
第一類(lèi)，對于住房自住需求，調控的基本思路應為鼓勵。即凡中國民眾，擁有或購買(mǎi)第一套、第二套住房，政府要給予鼓勵。多年來(lái)政策已經(jīng)有所體現，但還不夠，可以更加明確“鼓勵”之意。這符合經(jīng)濟發(fā)展方式轉變、擴大內需和民生第一的要求。
第二類(lèi)，對于住房他住需求（也可稱(chēng)為積極的投資），調控的基本思路應為允許。即對已經(jīng)有了第一套、第二套住房的居民，還允許他們投資購買(mǎi)第三套、第四套甚至更多的住房，放開(kāi)購買(mǎi)投資用于出租。但是，當前的調控中，把投資和投機并列，誤傷了作為他住需求的投資。
第三類(lèi)，對于住房無(wú)住需求（也可稱(chēng)為消極的投資），調控的基本思路應為限制。限制無(wú)住需求的投機，現在基本上已經(jīng)達成共識，并且正在調控中實(shí)施，如限購政策和差別化稅收、信貸政策等。但是問(wèn)題依然存在，即調控主要是采取經(jīng)濟的手段還是行政的手段。
就調控的有效性而言，應以政府能完全掌控的兩種經(jīng)濟工具為主，再輔以政府和行業(yè)結合操控的兩種工具。在特殊時(shí)期，可以適度強化行政手段，但不能長(cháng)久持續。
調控作為市場(chǎng)經(jīng)濟現象的房地產(chǎn)需求，主要應采取何種手段？答案應該是很明確的，就是：以經(jīng)濟手段為主，輔以適當的行政手段；在特殊時(shí)期，可以適度強化行政手段，但不能長(cháng)久持續。
調控房地產(chǎn)的經(jīng)濟手段有很多，大的經(jīng)濟手段有財政、信貸兩個(gè)方面。細分并落到房地產(chǎn)需求上，常用的有稅種稅率、費種費率、貸款數額
（含成數和總額）、貸款利率這四種經(jīng)濟工具。其中：稅種稅率、費種費率，是完全由政府掌控的，有很高的可控性和嚴肅性；貸款數額、貸款利率，是政府指導和金融行業(yè)共同操控的，可控性要低一些。所以，從調控的有效性而言，應以政府能完全掌控的兩種經(jīng)濟工具為主，再輔以政府和行業(yè)結合操控的兩種工具。在政府掌控的兩種工具中，稅種稅率的嚴肅性和重要性超過(guò)費種費率，應成為政府主要采取的工具。政府和行業(yè)結合操控的兩種工具中，貸款數額的可控性比貸款利率更強，應該成為主要的工具。
根據
“鼓勵自住需求、允許他住需求、限制無(wú)住需求”的基本調控思路，在運用以上經(jīng)濟手段和工具時(shí)，對自住需求應該采取少稅種、低稅率、少費種、低費率、高貸款數額、低利率的鼓勵性原則辦法；對他住需求應該采取少稅種、正常稅率、少費種、正常費率、正常貸款數額和利率的允許性原則辦法；對無(wú)住需求應該采取少稅種、高稅率、少費種、高費率、低貸款數額和高利率的限制性甚至懲罰性原則辦法。以上對三種需求都采取少稅種、少費種的辦法，是同擬議中的房地產(chǎn)稅費改革總體要求，即減少流通環(huán)節稅費種類(lèi)、增加持有環(huán)節稅費種類(lèi)的要求相一致的。當然，即便是同樣的“少稅種、少費種”原則性辦法，對自住需求和無(wú)住需求，還應該有或多或少的區別。由此可以達到三個(gè)目的：首先，是真正實(shí)現對需求有區分的有效調節；同時(shí)，減少流通環(huán)節的稅費種類(lèi)以加快全部房地產(chǎn)資源的流通速度，增加持有環(huán)節的稅費種類(lèi)以推動(dòng)存量房地產(chǎn)資源的優(yōu)化，從流通環(huán)節和持有環(huán)節兩個(gè)方面入手，共同實(shí)現提高房地產(chǎn)資源效率的目的；最后，還有平衡稅負的目的，有利于政府收入和支出的穩定安排，減少房地產(chǎn)調控和稅費改革的阻力。
以上是針對三種不同住房需求精確調控的原則性辦法，但如何對待爭議頗大、具有強烈行政手段意味的住房限購政策呢？
首先要承認，住房限購政策有其合理性。早在2010年4月，國務(wù)院就發(fā)出通知，為遏制部分城市房?jì)r(jià)過(guò)快上漲要采取一系列措施，包括“地方人民政府可根據實(shí)際情況，采取臨時(shí)性措施，在一定時(shí)期內限定購房套數”，這就是限購的由來(lái)。但是此后，鮮有城市實(shí)施，因此，全國房地產(chǎn)市場(chǎng)并未真正平穩下來(lái)。所以當年9月，國家管理部門(mén)再次強調限購政策，許多城市才開(kāi)始實(shí)施。隨即，全國市場(chǎng)有明顯的平穩趨勢�？梢�(jiàn)，限購政策的速凍效果比較明顯，也證明了適當的、果斷的行政措施對于房地產(chǎn)調控的必要性和合理性。
但是，限購政策也有其局限性。從短期來(lái)看，它阻斷了住房消費升級換代、擴大消費或降級換代、節約消費的可能性。從長(cháng)期來(lái)看，它將阻斷住房租賃市場(chǎng)后續房源的持續供給，損害租賃市場(chǎng)的供求平衡，最終可能導致租金大幅上升。調整的思路是：一方面，鼓勵、允許合理的住房需求行為；另一方面，通過(guò)限制性甚至懲罰性的經(jīng)濟手段，防范、抑制不合理的住房需求。
當然，在這一過(guò)程中又會(huì )產(chǎn)生很多新問(wèn)題，比如，我們如何區分三種不同的住房需求？現在對于第一套和第二套自住住房的確認，沒(méi)有太大的困難。問(wèn)題是對于第三套開(kāi)始的住房，如何確認是他住的還是無(wú)住的呢？這需要加設一個(gè)鑒別和確認的技術(shù)環(huán)節——即住房租賃登記和租金收入的納稅證明。住房租賃登記和租金收入納稅，是多年前一些城市已經(jīng)頒布的管理規定，可惜沒(méi)有很好實(shí)施，沒(méi)有收到實(shí)效。住房租賃登記有無(wú)必要或如何實(shí)施，尚可研討，而住房租金收入納稅應無(wú)不當，躊躇僅在稅率的高低。第三套住房開(kāi)始的全部住房，在取得產(chǎn)權登記以后的一年之中，只要有一定數量的租金納稅證明，則可以確認該住房為他住需求，只交納正常的稅費。反之，則課以懲罰性稅費。設置這一技術(shù)環(huán)節，不僅能解決多年來(lái)租賃管理的難題，增加合理的稅收，而且能解決允許他住需求、限制無(wú)住需求的政策區別難題。同時(shí)，對于產(chǎn)業(yè)的正常經(jīng)營(yíng)、市場(chǎng)的健康運行，提供了一個(gè)穩定的、寬松的環(huán)境。
（演講時(shí)間：2012年12月18日）