過(guò)去30多年中國經(jīng)濟改革的歷史顯示，土地改革貫穿于“三個(gè)十年”，釋放了較為顯著(zhù)的“制度紅利”，成為中國經(jīng)濟持久增長(cháng)的重要基礎。結合城鎮化進(jìn)程，如果能夠在現有土地制度基礎上進(jìn)一步啟動(dòng)新的土地改革，那么，也將繼續為下一階段中國經(jīng)濟釋放新的改革紅利。
通過(guò)對土地改革歷史的回顧，可以發(fā)現圍繞土地的改革一直處于經(jīng)濟增長(cháng)和經(jīng)濟結構的基礎地位，改革所引發(fā)的土地條件轉變起到了支撐高速增長(cháng)和經(jīng)濟轉型的作用。不同階段的土地改革為土地用途的轉換和投融資結構的轉變提供了基礎性條件，從而在不同階段為中國經(jīng)濟注入顯著(zhù)的“制度紅利”�？梢源_定地說(shuō)，有什么樣的土地條件，就會(huì )有什么樣的增長(cháng)方式，也就相應有什么樣的城鎮化模式。
正是基于這種思路，可以認為，城鎮化事實(shí)上正是土地用途轉換、增長(cháng)方式轉變的結果，也是生產(chǎn)和就業(yè)結構轉變的結果。
預計下一階段的城鎮化將側重于從低成本快速擴張轉向內涵式效益型增長(cháng)。因此，與過(guò)去的城鎮化不同，有質(zhì)量的城鎮化更像是一個(gè)轉型的概念，目標是尋找城鎮可持續增長(cháng)的新動(dòng)力。為了推進(jìn)這種轉換，耕地需要從分散經(jīng)營(yíng)向規模經(jīng)營(yíng)轉變，土地從數量擴張向效率擴張轉變，農村轉移人口向市民化轉變。
按照下一階段中國城鎮化和經(jīng)濟結構轉型的總體目標，考慮到改革的迫切與難易程度，最有可能啟動(dòng)或加速推進(jìn)的土地改革選項依次應該是：耕地流轉改革，集體建設用地流轉改革和土地增值收益的分配結構改革。這三方面如果有所進(jìn)展，將為下一階段中國有質(zhì)量的城鎮化帶來(lái)新的“改革紅利”。
首先，耕地流轉是實(shí)現農業(yè)規模經(jīng)營(yíng)和農業(yè)現代化的前提條件。預計2020年，農村耕地將實(shí)現“全流轉”。耕地流轉將加劇經(jīng)濟作物對糧食作物的替代，從而使糧食種植比例處于下降通道，直至糧價(jià)出現“倒逼性上漲”。規模經(jīng)營(yíng)所釋放的勞動(dòng)力需要農業(yè)工業(yè)化所產(chǎn)生的“就業(yè)池”來(lái)吸收。
其次，集體建設用地流轉是土地城鎮化轉型的關(guān)鍵。它可以緩解發(fā)達城市的土地指標約束，但不會(huì )改變土地城鎮化放緩的總體節奏，也不會(huì )改變土地城鎮化從數量擴張過(guò)渡到效率擴張的總體趨勢。其中，大城市周邊及郊區的流轉速度相對會(huì )更快。集體建設用地流轉將改變城市存量土地的使用結構，表現為工業(yè)用地占比的下降和商業(yè)用地占比的上升，由此帶來(lái)土地城鎮化的轉型。
第三，土地增值收益分配改革是推動(dòng)農村人口市民化的潛在突破口。預計2020年人口城鎮化率將達60%，轉移人口市民化的潛在規模超過(guò)3億，但考慮到潛在的轉移成本分擔問(wèn)題，現實(shí)的轉移規模將遠低于這一水平。轉移人口市民化的地理空間流向將以東部大城市周邊和中西部區域的中小城鎮為主。預計土地流轉收益分配改革和戶(hù)籍制度改革將成為轉移人口市民化的潛在改革領(lǐng)域，進(jìn)一步考慮到可能的人口空間流向，預計戶(hù)籍改革將從中小城市入手。