從新時(shí)期經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的實(shí)際出發(fā)，綜合考慮我國人口規模、城鄉差別、地區差別和群體差別等因素，加快形成可持續和人民滿(mǎn)意的基本公共服務(wù)體系，必須在創(chuàng )新基本公共服務(wù)供給模式上下功夫。
黨的十八大報告把基本公共服務(wù)體系建設擺在重要位置，要求加快形成政府主導、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務(wù)體系。加快完善基本公共服務(wù)體系是新保障改善民生，推動(dòng)社會(huì )體制改革，完善社會(huì )管理體制的重要途徑。
自2005年10月黨的十六屆五中全會(huì )提出促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化戰略構想以來(lái)，我國在基本公共服務(wù)體系建設領(lǐng)域進(jìn)行了大量的理論探索和實(shí)踐創(chuàng )新。當前我國的基本公共服務(wù)體系建設仍處于政策選擇和制度完善中，基本公共服務(wù)制度框架雖已形成，但對各個(gè)參與主體的責任劃分還需要明確界定，各類(lèi)參與主體的角色和參與方式需要進(jìn)一步明確。按照十八大的戰略部署，從新時(shí)期經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的實(shí)際出發(fā)，綜合考慮我國人口規模、城鄉差別、地區差別和群體差別等因素，加快形成可持續和人民滿(mǎn)意的基本公共服務(wù)體系，必須在創(chuàng )新基本公共服務(wù)供給模式上下功夫。
制定嚴格的政策法規，確保社會(huì )組織和企業(yè)購買(mǎi)政府公共服務(wù)的財務(wù)透明化。
政府和私人部門(mén)、非營(yíng)利組織的合作依賴(lài)于參與者的積極合作，要走出一個(gè)誤區：這種合作僅僅是一個(gè)零和游戲，一方的參與意味著(zhù)另一方的削弱，事實(shí)上它需要強有力的政府私人部門(mén)和強有力的非營(yíng)利組織。
一是公益性較強的非基礎性公共服務(wù)，除目前必須由政府直接投資舉辦外，可以通過(guò)向社會(huì )投資者公開(kāi)招標項目法人，通過(guò)財政補貼、PPP模式（公私合營(yíng)）、特許經(jīng)營(yíng)、貸款貼息、優(yōu)惠政策等方式支持社會(huì )組織或其他社會(huì )力量舉辦。公益性較弱，以經(jīng)營(yíng)性為主要特征的非基本公共服務(wù)，要在政府統籌規劃、宏觀(guān)調控下由社會(huì )組織、個(gè)人或其他社會(huì )力量舉辦，由市場(chǎng)調節供需關(guān)系，以滿(mǎn)足不同人群的多樣化需求。
二是建立政府與企業(yè)之間的契約關(guān)系，利用市場(chǎng)機制方法激發(fā)社會(huì )保險的功能。鼓勵保險公司，諸如人壽保險等營(yíng)利機構與社�；鸷献�，搭建服務(wù)平臺，解決政府經(jīng)費不足、人員不足和管理不到位等問(wèn)題，真正實(shí)現“管辦分開(kāi)”，節省管理成本。
三是嚴格招投標制度，要創(chuàng )造條件建立和完善有充分競爭機制的市場(chǎng)競爭，避免投標過(guò)程走過(guò)場(chǎng)，項目外包中長(cháng)官意志。逐步建立起發(fā)包方和承接方之間的契約關(guān)系，政府和企業(yè)、社會(huì )組織都要在平等基礎上遵守契約，任何一方不得隨意變更合同。
四是在缺乏招投標環(huán)境情況下，可以直接委托或采取其他方式，關(guān)鍵是要公開(kāi)、透明。對于社會(huì )組織和企業(yè)自身的管理，政府不應當直接干預，可以采取評估監督等方式來(lái)實(shí)行間接管理。要制定嚴格的政策法規，確保社會(huì )組織和企業(yè)購買(mǎi)政府公共服務(wù)的財務(wù)透明化，加強社會(huì )監督，尤其是對國家財政資金項目，更要嚴格管理。
提高基層政府提供公共服務(wù)的能力，必須解決地方財力不足問(wèn)題。
一是從基層和面向居民出發(fā)，加強基層的公共服務(wù)機構建設，不搞上下一般粗的管理體制機制。提高基層政府提供公共服務(wù)的能力，必須解決地方財力不足問(wèn)題。針對基層政府改革的措施要多一些，人事制度要有突破，要進(jìn)一步調整和完善政府職能。
二是著(zhù)力促進(jìn)公共資源向基層延伸。推動(dòng)優(yōu)質(zhì)公共資源城鄉均衡分布。國家應在這方面加大投入。確�；鶎尤藛T的工資和獎金能夠反映出他們的地位和價(jià)值。
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開(kāi)發(fā)和動(dòng)員更多的非資本化資源 |
如何像30多年前通過(guò)完善市場(chǎng)體制來(lái)激發(fā)經(jīng)濟發(fā)展的動(dòng)力來(lái)激發(fā)全體社會(huì )成員參與社會(huì )決策，參與提供公共服務(wù)的積極性，是新的發(fā)展必須面對的問(wèn)題。
如何動(dòng)員社會(huì )中的非資本性資源——志愿服務(wù)和志愿者已經(jīng)成為不能回避的問(wèn)題。
一是通過(guò)引入志愿機制，動(dòng)員更多的志愿服務(wù)資源作為非資本化資源投入到日益短缺的社會(huì )保障資源中去。通過(guò)倡導、鼓勵和支持利他主義的文化價(jià)值把社會(huì )上的大量非資本化資源與有限的資本化資源有機結合起來(lái)，形成社會(huì )保障、社會(huì )福利和基本公共服務(wù)的新的資源組合。
二是以往的發(fā)展更多是以建立市場(chǎng)經(jīng)濟為目標，把激發(fā)人們的經(jīng)濟活力擺在重要位置，充分發(fā)揮市場(chǎng)機制在配置資源中的作用。未來(lái)，科學(xué)發(fā)展是要在繼續發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟體制機制作用的同時(shí)，發(fā)揮與市場(chǎng)經(jīng)濟體制相適應的社會(huì )體制的作用，充分調動(dòng)廣大社會(huì )成員參與社會(huì )生活，解決社會(huì )問(wèn)題，激發(fā)社會(huì )活力的作用。如何像30多年前通過(guò)完善市場(chǎng)體制激發(fā)經(jīng)濟發(fā)展的動(dòng)力來(lái)激發(fā)全體社會(huì )成員參與社會(huì )決策，參與提供公共服務(wù)的積極性，是新的發(fā)展必須面對的問(wèn)題。
只有建立公共價(jià)值，才能避免公共利益部門(mén)化，部門(mén)利益個(gè)人化。
基本公共服務(wù)供給方式的實(shí)質(zhì)是政府創(chuàng )新。
一是對于承擔基本公共服務(wù)的政府部門(mén)必須加強公共價(jià)值教育，這是政府直接承擔基本公共服務(wù)供給的前提之一，只有建立公共價(jià)值，才能使公務(wù)人員克己奉公、清正廉潔，把公共利益擺在中心位置，避免公共利益部門(mén)化，部門(mén)利益個(gè)人化。
二是政府機構必須確立契約意識，基層政府不能把屬地社會(huì )組織和企業(yè)當做自己的嫻熟機構，直接派發(fā)任務(wù)，以行政方式管理公共服務(wù)供給，要確實(shí)保證社會(huì )組織和企業(yè)的獨立法人地位，真正確立政府與企業(yè)和社會(huì )組織的合作伙伴關(guān)系。
三是要進(jìn)一步解放思想，打破傳統的行政思維方式，走出所謂的“橫向到邊、縱向到底”思維慣性。
四是建立全國平等委員會(huì )來(lái)對全國各級政府的收支情況進(jìn)行統計分析，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，實(shí)現地區間用于支持基本公共服務(wù)的財政收支平衡，使欠發(fā)達地區和弱勢群體在發(fā)展中受益。
基本公共服務(wù)創(chuàng )新需要學(xué)習型政府和學(xué)習型公務(wù)員隊伍。
一是要進(jìn)一步制定政策，明確外包機構的資質(zhì)，細化外包機構的選聘標準，加強對外包機構的全程監管，加大對外包機構違法的懲罰力度，提高違法成本，完善對外包機構的考核機制，引入第三方評估。
二是合同外包既然是政府授權的，行政機關(guān)必然有責任對服務(wù)業(yè)企業(yè)和社會(huì )組織進(jìn)行監督和管理。在合同外包過(guò)程中，一定要明確政府和外包企業(yè)與社會(huì )組織的界限，明確約定公共服務(wù)的范圍，避免企業(yè)或社會(huì )組織越權。
三是不斷提升政府相關(guān)人員的知識和專(zhuān)業(yè)化水平�；竟卜⻊�(wù)創(chuàng )新需要學(xué)習型政府和學(xué)習型公務(wù)員隊伍。
基本公共服務(wù)績(jì)效評估的公平性和公正性表現在基本公共服務(wù)均等化程度上。
國際經(jīng)驗表明，有三種制度因素可以改進(jìn)公共服務(wù)績(jì)效：一是分權和向下游政府轉移基本公共服務(wù)職責責任。二是合理的人力資源管理。三是教育、衛生部門(mén)，擴大運作規�？梢蕴岣咝�。從技術(shù)上來(lái)說(shuō)，不斷采集有關(guān)公共服務(wù)的財政支出效率信息也非常重要。
績(jì)效的設計是服務(wù)外包的核心，因為只有通過(guò)績(jì)效才能對投入與產(chǎn)出的關(guān)系以及資金使用、規制管理等制定出明確的政策，來(lái)刺激基本公共服務(wù)的供給。一是績(jì)效評估中的公平性，這是居民是否滿(mǎn)意的核心�；竟卜⻊�(wù)績(jì)效評估的公平性和公正性表現在基本公共服務(wù)均等化程度上。二是要加強對公共服務(wù)供給效果的評估工作，進(jìn)一步建立和完善專(zhuān)業(yè)評估機構，設計合理可行的評估指標，避免評估工作形式化和表面化，努力提高評估指標的系統性和科學(xué)性。政府要組織專(zhuān)家對現有的社會(huì )組織進(jìn)行評估定級，按照相關(guān)規定，要求達到一定等級的社會(huì )組織才有資格承接政府的公共服務(wù)項目。要重點(diǎn)培育和扶持行業(yè)協(xié)會(huì )、公益慈善組織、農村專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟協(xié)會(huì )、社區社會(huì )組織。
通過(guò)完善促進(jìn)社會(huì )組織發(fā)展的相關(guān)政策，鼓勵和引導社會(huì )組織積極參與基本公共服務(wù)的提供、管理和監督。
如何使社會(huì )組織更好地發(fā)揮作用，能夠自立自強、自力更生，將是中國社會(huì )組織發(fā)展面臨的挑戰，這包括國務(wù)院已經(jīng)決定、目前正在分步推進(jìn)的事業(yè)單位改革。事業(yè)單位轉向公益性之后如何實(shí)現其社會(huì )目標和可持續發(fā)展，這是改革目標中最需要考慮和提出切實(shí)可行對策的。如何建立與事業(yè)單位目標相適應的社會(huì )文化環(huán)境和事業(yè)單位內部的文化價(jià)值也不能忽視，沒(méi)有這樣一套文化價(jià)值與之相適應，這項制度的改革會(huì )大打折扣。通過(guò)完善社會(huì )組織的管理法規，完善促進(jìn)社會(huì )組織發(fā)展的相關(guān)政策，鼓勵和引導全社會(huì )，特別是社會(huì )組織積極參與基本公共服務(wù)的提供、管理和監督。
開(kāi)展針對流動(dòng)人口的基本公共服務(wù)聯(lián)合生產(chǎn)流動(dòng)人口公共服務(wù)的滿(mǎn)足需要探索聯(lián)合生產(chǎn)的模式，即中央政府、輸入地政府和輸出地政府之間的聯(lián)合生產(chǎn)。
流動(dòng)人口公共服務(wù)的滿(mǎn)足需要探索聯(lián)合生產(chǎn)的模式，即中央政府、輸入地政府和輸出地政府之間的聯(lián)合生產(chǎn)。所謂的聯(lián)合生產(chǎn)包含兩層意思：一是中央政府與輸入地、輸出地政府三者聯(lián)合起來(lái)為農民工的基本公共服務(wù)“買(mǎi)單”，具體各方的支出比例可以由三方政府協(xié)商，制定具體的責任細則。二是涉及到養老、教育等需要多方面公共服務(wù)來(lái)提供，尤其在分離人口仍然處于分離狀態(tài)時(shí)，更應當這樣。對于農民工這一特殊的現象要從財政體制改革上給予考慮。
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支持企業(yè)和社會(huì )組織開(kāi)展 |
社會(huì )創(chuàng )新各級政府要從土地使用、稅收減免、財政補貼等方面支持社會(huì )創(chuàng )新。
一是各級政府應積極支持這樣的探索，在政策和法律上給予支持。對一些地區的成功經(jīng)驗和做法應及時(shí)推廣。
二是要創(chuàng )造條件吸引勞動(dòng)力進(jìn)入社會(huì )組織工作。
三是積極創(chuàng )造社會(huì )企業(yè)家成長(cháng)和社會(huì )創(chuàng )新的社會(huì )環(huán)境，在政策、法律等方面給予支持。
四是創(chuàng )造適合社會(huì )企業(yè)家發(fā)展和社會(huì )創(chuàng )新的輿論環(huán)境。
五是從提高效率出發(fā)，鼓勵政府外包和社會(huì )組織借鑒市場(chǎng)方法從事非營(yíng)利的公共服務(wù)活動(dòng)；從社會(huì )創(chuàng )新出發(fā)，鼓勵企業(yè)承擔更多的社會(huì )責任，逐步發(fā)展出一個(gè)與經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展相適應的公共領(lǐng)域，吸引更多的人就業(yè)。要大力培育社會(huì )企業(yè)家。
六是從目前對社會(huì )組織的能力建設、組織完善、項目開(kāi)發(fā)等拓展到另外意義上的社會(huì )創(chuàng )新，即依托高等院校、研究機構的研究組織和科研人員，借助他們的研究和思想，把社會(huì )企業(yè)家和社會(huì )工作人員結合起來(lái)，共同研究和解決當前經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展領(lǐng)域面臨的新問(wèn)題，建立社會(huì )政策的實(shí)驗室，在孵化器中大致經(jīng)過(guò)類(lèi)似自然科學(xué)的“中試”環(huán)節后進(jìn)入實(shí)踐操作領(lǐng)域。充分發(fā)揮孵化器在應對新時(shí)期社會(huì )問(wèn)題中的創(chuàng )新作用。通過(guò)孵化器，把社會(huì )科學(xué)家的思想和研究成果轉化為政策建議，把社會(huì )工程師的技術(shù)轉化為政策設計，通過(guò)政府有關(guān)部門(mén)和社會(huì )工作者變成實(shí)際行動(dòng)。尤其要針對信息化技術(shù)帶來(lái)的一系列社會(huì )變革和社會(huì )問(wèn)題進(jìn)行項目開(kāi)發(fā)和政策創(chuàng )新。各級政府要從土地使用、稅收減免、財政補貼等方面支持社會(huì )創(chuàng )新。
中國需要在基本公共服務(wù)和社會(huì )福利領(lǐng)域進(jìn)行創(chuàng )新。
與發(fā)達國家比較，中國在建設基本公共服務(wù)體系過(guò)程中面臨的突出問(wèn)題：一是人口問(wèn)題，二是規模問(wèn)題。隨著(zhù)時(shí)間的推移，要特別關(guān)注國家履行基本公共服務(wù)承諾的能力，也要妥善安排社會(huì )領(lǐng)域的財政支出，在這個(gè)問(wèn)題上，中國更需要在基本公共服務(wù)和社會(huì )福利領(lǐng)域進(jìn)行創(chuàng )新。
為了避免走上福利國家的老路，必須從現在起，全面考慮現階段中國基本公共服務(wù)的內涵和范圍是什么？在技術(shù)上如何計量中國的基本公共服務(wù)均等化？如何建立一個(gè)與技術(shù)標準相適應的財政體制？在實(shí)現基本公共服務(wù)均等化過(guò)程中如何確保效率和公平的統一？這些問(wèn)題不能回避。某種意義上，均等化是一把雙刃劍，既要看到它的優(yōu)勢，也要看到它的問(wèn)題。