煤炭資源稅率可設定5%再逐步提高
2013-02-07   作者:林伯強(新華都商學(xué)院副院長(cháng))  來(lái)源:證券日報
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  日前,國務(wù)院研究部署控制能源消費總量,其中配套改革提到充分發(fā)揮市場(chǎng)機制,這是一個(gè)很寬的概念。但是,通過(guò)資源稅改革就比較具體了。一般而言,能源總量控制需要通過(guò)節能和改變產(chǎn)業(yè)結構來(lái)實(shí)現,改變產(chǎn)業(yè)結構到2015年見(jiàn)效應該很難,所以通過(guò)節能達到能源消費總量控制是一個(gè)主要方面, 通過(guò)資源稅改革,是能源價(jià)格反映能源稀缺和環(huán)境成本,對高耗能形成倒逼機制,對節能和完成控制能源消費總量目標有重要的意義。
  2011年11月1日起我國修訂后的資源稅暫定條例正式施行。此次資源稅改革將原油和天然氣的稅率由每噸最高30元更改為銷(xiāo)售額的5%,即改從量為從價(jià)計征,較大幅度地提高石油和天然氣的稅負,目的主要是為了提高資源開(kāi)采利用效率,促進(jìn)節能。改革沒(méi)有將煤炭納入改革范圍,原因是煤炭是我國主流能源產(chǎn)品,煤炭在我國一次能源消費中占到了69%,并提供了80%的電力。當然,從價(jià)煤炭資源稅的確對經(jīng)濟有一定的負面影響,如果權衡其對資源和環(huán)境以及產(chǎn)業(yè)結構調整的積極影響,將煤炭改為從價(jià)計征將減輕能源消費總量控制的難度。
  但是,煤炭資源稅改革勢在必行,而且有了改革機會(huì )。近幾年隨著(zhù)煤炭需求的大幅度增長(cháng),煤炭市場(chǎng)一直是賣(mài)方市場(chǎng),資源稅改革的新增成本可能會(huì )很快轉嫁給終端消費者,推高整體能源成本。所以,政府希望避免資源稅改革對經(jīng)濟造成較大影響。去年以來(lái)煤炭?jì)r(jià)格大幅度下降,市場(chǎng)寬松,改革煤炭企業(yè)稅制的時(shí)機相對成熟。
  當然,由于資源市場(chǎng)賣(mài)方主導,因此無(wú)論轉嫁的速度和幅度如何,資源稅最終都將由消費者買(mǎi)單。但是,資源稅將提高產(chǎn)業(yè)鏈的開(kāi)采成本和生產(chǎn)成本,提高資源開(kāi)采和利用效率,較高的資源性產(chǎn)品和替代產(chǎn)品的價(jià)格可以抑制需求和鼓勵節能。
  煤炭從價(jià)資源稅能夠改變過(guò)去從量資源稅對煤炭?jì)r(jià)格不敏感的現象,增加稅負彈性,促進(jìn)煤炭企業(yè)有效開(kāi)采利用資源,因此可以有效地將煤炭企業(yè)的短期生產(chǎn)目標與資源有效利用的長(cháng)期目標聯(lián)系起來(lái)。如果地方政府認為資源稅對某些群體和某些方面有過(guò)度的負面影響,可以用煤炭資源稅收進(jìn)行有針對性的補貼,包括環(huán)境治理和資源省份的經(jīng)濟轉型。因此,通過(guò)資源稅提高煤炭開(kāi)采率、鼓勵節能,優(yōu)化煤炭資源和資源收入在代際之間的配置,這是控制能源消費總量的基本含義。
  除了從價(jià)計征,資源稅稅率應該是改革的一個(gè)重要方面。過(guò)低的稅率起不到應有的作用。鑒于我國煤炭在經(jīng)濟發(fā)展的重要地位,比較高的稅率仍需要考慮宏觀(guān)經(jīng)濟對煤炭資源稅的反應,所以,資源稅改革需要兼顧稅率的有效性和經(jīng)濟對能源成本的敏感性。比較保守的選擇是,開(kāi)始時(shí)仿照油氣資源稅稅率,將煤炭資源稅率設在5%,以后逐步提高,這樣對宏觀(guān)經(jīng)濟的影響應該是可以承受的。國際經(jīng)驗也表明,資源較稀缺的日本和歐洲的能源稅負較重,而資源比較豐富的美國、加拿大、澳大利亞等國家則相對較輕。能源重稅政策并未削弱日本及歐洲各國的生產(chǎn)競爭力并增加社會(huì )問(wèn)題,相反,這些國家的能源利用效率要遠遠高于美國。
  顯然,任何稅收都不會(huì )是中性的,資源稅改革必然伴隨著(zhù)利益的再分配,導致利益博弈。由于資源稅是地方稅,資源稅改革可能導致中央對地方的讓利,導致省際之間(資源輸出省和資源凈購入。、企業(yè)和地方政府之間(尤其是中央能源企業(yè)和地方政府)的博弈。在我國特定的情況下,這些博弈會(huì )帶來(lái)短期的分配問(wèn)題,甚至由于扭曲而帶來(lái)成本。但長(cháng)期而言,資源稅會(huì )提高資源成本和價(jià)格,從而促進(jìn)資源的有效開(kāi)發(fā)利用和節能,這是確定的,這就是為什么需要資源稅改革。
  如果定義為全民所有的煤炭資源沒(méi)有征收資源稅,資源收益有可能落入某個(gè)利益群體手中,就有失公平?梢灶A見(jiàn),我國未來(lái)的資源稅改革將會(huì )集中在兩個(gè)方面。第一是對煤炭從價(jià)計征,另一個(gè)則是進(jìn)一步提高資源稅率。政府采取漸進(jìn)的方式提高資源稅率,主要是為了兼顧社會(huì )承受能力和效率,對政府而言,關(guān)鍵是如何權衡公平與效率。當然,提高能源效率和減輕社會(huì )負擔常常是兩難的政策選擇,要求政府在效率與公平、短期影響與可持續發(fā)展進(jìn)行平衡。煤炭資源稅改革只要目的明確,設計合理,許多問(wèn)題和可能的缺陷可以在推出后的實(shí)踐中逐步解決并完善。
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