還有幾天的時(shí)間，備受矚目的全國兩會(huì )又將在北京召開(kāi)。近日，人民日報與人民網(wǎng)聯(lián)合推出兩會(huì )“十大熱點(diǎn)問(wèn)題調查”，結果顯示，從2010年“養老保險”首次成為關(guān)注熱詞排行第一，到今年，有關(guān)社會(huì )保障的話(huà)題已經(jīng)連續四年獨占鰲頭，其中98%網(wǎng)民贊成廢除養老雙軌制。
對此，中國社會(huì )科學(xué)院拉丁美洲研究所所長(cháng)、世界社保研究中心主任鄭秉文研究員認為，機關(guān)事業(yè)單位養老金問(wèn)題引發(fā)的不公已成為阻礙其他社保制度改革的第一攔路虎。2012年的延遲退休年齡、隱性債務(wù)問(wèn)題、投資體制改革、事業(yè)單位改革等之所以都無(wú)疾而終，就是因為老百姓對這件事不滿(mǎn)意。如果不對機關(guān)事業(yè)單位養老金進(jìn)行改革，社會(huì )保障制度的其他任何改革都不可能推進(jìn)。
經(jīng)濟參考報：近幾年，在多數調查機構所做的兩會(huì )前調查中，與社會(huì )保障相關(guān)的問(wèn)題都名列前茅，這說(shuō)明老百姓非常關(guān)注切身利益。那么您對現有社保制度的總體評價(jià)如何？
鄭秉文：對于社會(huì )保障制度的評價(jià)，學(xué)界的看法不太一致，但就成績(jì)而言，主要是四方面：第一，基本完成初級階段的社會(huì )保障制度的立法框架，《社會(huì )保險法》正式出臺；第二，制度上實(shí)現了全覆蓋；第三，社�；鹨幠７藥追�，五險基金從10年前的2000多億增加到現在的3萬(wàn)多億，支付能力大大提高；第四，覆蓋人數與10年前相比翻了幾番，五險合在一起達到15.3億人次。例如，2002年，基本養老保險的覆蓋面僅為8200萬(wàn)人，農村養老保險制度覆蓋5500萬(wàn)人，城鎮醫療保險制度覆蓋9400萬(wàn)人，失業(yè)保險覆蓋440萬(wàn)人，工傷保險覆蓋4400萬(wàn)人，生育保險3500萬(wàn)人；但截至2011年底，上述六項基本保險制度的覆蓋面就上升到2.8億人，3.2億人，4.7億人，1.4億人，1.8億人和1.4億人。
中國的社會(huì )保障制度在中國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展中具有獨特的地位，比如配合國企改革，為國企改革立下汗馬功勞，沒(méi)有社保制度就不能建立起現代企業(yè)制度；再如，成功抵御了2008年國際金融危機，社保制度首次作為一個(gè)社會(huì )政策和反周期的工具成為政府的組合拳之一；最后，為拉動(dòng)內需和轉變增長(cháng)方式做出了自己應有的貢獻。
經(jīng)濟參考報：社會(huì )保障制度為保障人民生活發(fā)揮了重要作用，其貢獻有目共睹。今天，老百姓對其關(guān)注度如此越來(lái)越高，說(shuō)明仍有待完善之處，您認為，目前問(wèn)題出在哪里？
鄭秉文：我認為可以歸納為四方面：
第一，重當期支付，輕長(cháng)期制度建設。雖然過(guò)去9年政府每年都上調企業(yè)退休人員養老金10%，但是，始終沒(méi)有建立一個(gè)正常的待遇調節機制。再如，過(guò)去10年貫穿全部的是做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)的試點(diǎn)，到現在沒(méi)有任何進(jìn)展，反而出現空賬額越來(lái)越大的尷尬局面，始終沒(méi)有找到一個(gè)治本的辦法。還有，隨著(zhù)人口老齡化加劇，隱性債務(wù)問(wèn)題將越發(fā)嚴峻，可是制度對策上沒(méi)有任何有效措施，只是滿(mǎn)足于當期能夠發(fā)放養老金等等。決策部門(mén)應花些精力，在長(cháng)期的制度建設上下一番功夫，完善制度建設，降低財務(wù)風(fēng)險。
第二，重融資補貼，輕投資保值增值。以1997年國務(wù)院26號文為標志的我國社保制度建立起來(lái)之后，政府的財政補貼逐年增加，從1998年的24億增加到2011年的2272億，占GDP的比重也從0.03%提高到0.42%。10多年來(lái)，政府財政轉移支付合計已達1.3萬(wàn)億，而2011年的全國養老保險基金累計余額是1.95萬(wàn)億，也就是說(shuō)一大半的余額是由財政補貼積淀形成的，這近2萬(wàn)億的余額都放在銀行里，等于將1.3萬(wàn)億元的財政性資金轉換到銀行里，而不到2%的年利率在很多年份都大大低于CPI增幅。這也就意味著(zhù)社�；鹄塾嬘囝~規模越大，損失就越大，給養老保險基金投資體制改革帶來(lái)巨大壓力。
第三，重國家干預，輕市場(chǎng)作用。1991年國務(wù)院頒布的《關(guān)于企業(yè)職工養老保險制度改革的決定》(國發(fā)〔1991〕33號)規定，建立多層次社保制度，但是20多年來(lái)，多層次始終沒(méi)有真正建立起來(lái)，“三條腿的板凳”至今仍然嚴重瘸腿，只有第一條腿好用，第二條腿的企業(yè)年金是瘸腿的，只有3000多億，第三條腿的商業(yè)養老保險也發(fā)展不起來(lái)。
企業(yè)年金是典型的市場(chǎng)化的養老保障體系。企業(yè)年金不發(fā)達，說(shuō)明一國的社保體系、社保因素不發(fā)達。
第四，重私人部門(mén)，輕機關(guān)事業(yè)單位。2008年的國務(wù)院常務(wù)會(huì )議部署5省市事業(yè)單位養老金改革試點(diǎn)，發(fā)布了《事業(yè)單位工作人員養老保險制度改革試點(diǎn)方案》。但是，至今5年過(guò)去了，這五省市仍處于事業(yè)單位分類(lèi)改革階段。事業(yè)單位不改革，機關(guān)公務(wù)員改革更將遙遙無(wú)期。
事業(yè)單位養老金問(wèn)題，已成為全社會(huì )廣泛批評的一個(gè)社保軟肋，去年和前年進(jìn)行的養老保險基金投資體制改革夭折，其重要批評就來(lái)自網(wǎng)絡(luò )對社保不公平和雙軌制的激烈批評。
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機關(guān)事業(yè)單位養老金問(wèn)題成改革第一攔路虎 |
經(jīng)濟參考報：既然問(wèn)題已經(jīng)找到，您認為，未來(lái)改革的重點(diǎn)在什么地方？
鄭秉文：我非常同意十八大報告提出的，“社會(huì )保障體系的重點(diǎn)是增強公平性、適應流動(dòng)性、保證可持續性”。
公平性有兩層含義，即制度外公平性和制度內公平性；前者指農民工和城鎮靈活就業(yè)人員長(cháng)期不能加入到制度內；后者指不同制度間、同一制度里不同人群或同一人群的不同年齡段的公平性問(wèn)題。其中，不同制度間公平性指城鄉之間、私人部門(mén)與公共部門(mén)之間、東部地區與中西部地區之間的問(wèn)題，其中企業(yè)與機關(guān)事業(yè)單位的公平性問(wèn)題最為突出，養老金雙軌制已經(jīng)成為“兩會(huì )”前社會(huì )關(guān)注度第一的社會(huì )問(wèn)題。
機關(guān)事業(yè)單位養老金問(wèn)題已成為阻礙其他所有社保改革的第一攔路虎，去年的提高退休年齡、測算隱性債務(wù)、投資體制改革、事業(yè)單位改革之所以很難進(jìn)行下去，就是因為老百姓都以這件事為口實(shí)。事業(yè)單位改革是平等的一個(gè)標志，如果不對機關(guān)事業(yè)單位養老金進(jìn)行改革，社會(huì )保障制度的其他任何改革都不可能推進(jìn)。
所謂流動(dòng)性，也就是“便攜性”，中國社保制度的便攜性存在三方面問(wèn)題：第一，財政分灶吃飯和統籌層次低下等原因造成的地域割據；第二，制度碎片化導致的不同制度之間的便攜性困境，比如公共部門(mén)與私人部門(mén)之間，城鄉之間等；第三，沒(méi)有建立一個(gè)全國統一的社保電子平臺。由于這三方面原因，盡管2009年12月國務(wù)院頒發(fā)了66號文《城鎮企業(yè)職工基本養老保險關(guān)系轉移接續暫行辦法的通知》，要求城鎮職工基本養老保險在制度內不同地區不同省份轉移時(shí)可以接續，但是執行起來(lái)困難極大，還是手工操作，等于“打路條”。
可持續性是社保制度的第一命題。但是從2011年的數字來(lái)看，財務(wù)可持續性存在諸多問(wèn)題。例如，就收不抵支的省份數量來(lái)說(shuō)，雖然從2002年的29個(gè)下降到2011年的14個(gè)，但收支缺口卻從2002年的400億提高到2011年的767億。也就是說(shuō)，對收不抵支的省份要進(jìn)行財政轉移支付，而轉移支付沉淀下來(lái)成為社�；鸬睦鄯e結余以后，因為投資體制落后，只能存在銀行，造成收益率低，保值增值風(fēng)險加大，最終造成巨大浪費。
經(jīng)濟參考報：既然您也同意未來(lái)改革的重點(diǎn)要放在公平性、流動(dòng)性(便攜性)和可持續性上面，接下來(lái)應如何改？
鄭秉文：未來(lái)五年的社保改革非常關(guān)鍵。擇其要，我提出四點(diǎn)建議：
第一，盡快啟動(dòng)事業(yè)單位和公務(wù)員改革，增強公平性。事業(yè)單位養老金改革晚改不如早改，越晚越不可能改。
第二，行政人員成本列入基金成本，擴大社保隊伍。目前全國15萬(wàn)社保經(jīng)辦機構的行政成本完全由各級財政負責，這極大地限制了經(jīng)辦隊伍規模的擴大，編制和撥款成為兩個(gè)瓶頸，于是，面對社保險種不斷增加、覆蓋人口的成倍增加、參保人次的不斷翻番，社保制度的投入上去了，但管理卻又可能跌下來(lái)，一線(xiàn)社保服務(wù)站的人員身份有很多種，不能滿(mǎn)足實(shí)際需要。如果將全國社保經(jīng)辦機構行業(yè)的成本統一納入到社會(huì )保險基金的行政成本之中，既可解決資金費用的來(lái)源，也可根據人員負荷比解決人員缺乏問(wèn)題。
第三，調整各項參數，提高制度的財務(wù)可持續性，著(zhù)手制定一個(gè)調整制度參數的方案。養老保險制度包括三個(gè)重要參數：替代率、繳費率和贍養率。在這三大參數中，中國養老保險的繳費率已經(jīng)很高，企業(yè)的負擔已經(jīng)很重，再提高無(wú)異于殺雞取卵；替代率也不可能再動(dòng)了，再調低已沒(méi)有空間。所以，目前只有贍養率這個(gè)參數可調。
中國是世界上老齡化最嚴重的國家之一，在未來(lái)40年和90年里將僅次于日本、德國和西班牙；在金磚國家中，中國老齡化是最嚴重的。中國養老保險制度可持續性狀況的緊迫性比希臘還要嚴峻。
既然繳費率和替代率已無(wú)調整空間，就只有贍養率可以通過(guò)調整退休年齡來(lái)予以調節。歐洲很多發(fā)達國家通過(guò)提高退休年齡來(lái)稀釋贍養率，這已成為一個(gè)普遍的做法。
歐洲很多國家都將退休年齡提高到65歲或67歲，并且女性退休年齡趨于與男性相同。目前中國女工50歲退休，男工60歲退休，遠遠低于發(fā)達國家的平均退休年齡，而壽命預期則相差不多。但是，在剛剛過(guò)去的2012年，中國互聯(lián)網(wǎng)上經(jīng)歷了一次史上討論最為激烈的關(guān)于退休年齡是否延長(cháng)的大討論；事實(shí)上，這樣的討論已經(jīng)出現過(guò)幾次，反對的聲音一次比一次高，2012年只不過(guò)達到極致而已。這說(shuō)明，在退休制度雙軌制等公平問(wèn)題一時(shí)難以解決的條件下，延遲退休年齡的討論中出現對事業(yè)單位和公務(wù)員退休制度的激烈抨擊是必然的�？梢哉f(shuō)，提高退休年齡已成為一個(gè)十分敏感的社會(huì )問(wèn)題。調整制度贍養率可以學(xué)習某些經(jīng)濟體實(shí)行的參保人自己選擇退休時(shí)點(diǎn)的辦法。
例如，我國臺灣地區“公務(wù)員”制度目前采取的是“85制”，即實(shí)際年齡和繳費年限相加達到85年時(shí)即可達到法定退休條件。目前，臺灣地區正在進(jìn)行一場(chǎng)變革，網(wǎng)絡(luò )大討論的內容就包括退休年齡問(wèn)題，其中有意見(jiàn)認為，由于老齡化的原因，為提高公務(wù)員養老基金的支付能力，建議提高到“90制”；并且，建議將教育部門(mén)人員的“75制”提高到“80制”或“85制”。在中國大陸，采取這種辦法等于把參保人的退休決策權交給了本人，從而可以避免由于簡(jiǎn)單提高法定退休年齡而導致的激烈反對和由此帶來(lái)的劇烈社會(huì )震動(dòng)。
第四，加大引入市場(chǎng)因素的力度，大力發(fā)展第二支柱的企業(yè)年金和第三支柱的商業(yè)養老保險產(chǎn)品。既可提高退休群體的收入水平，有利于和諧社會(huì )建設，又可提高消費信心，促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展方式轉變；既可緩解作為第一支柱的社會(huì )基本養老保險的壓力，又可發(fā)育培養企業(yè)年金和商業(yè)養老保險產(chǎn)品的市場(chǎng)，有利于金額市場(chǎng)發(fā)展，形成良性循環(huán)。
經(jīng)濟參考報：您剛剛談到了未來(lái)五年的改革路徑，那么更長(cháng)遠的改革，十年或者十五年還有哪些深層次問(wèn)題需要解決？
鄭秉文：我還有一個(gè)未來(lái)十年的改革思路。
我國社保制度改革有兩個(gè)領(lǐng)域必須要面對：第一，提高統籌層次。1991年的“國發(fā)33號”早就指出，“尚未實(shí)行基本養老保險基金省級統籌的地區，要積極創(chuàng )造條件，由目前的市、縣統籌逐步過(guò)渡到省級統籌”；但是，23年過(guò)去了，提高統籌層次的文件頒發(fā)了無(wú)數，只有北京、上海、天津、陜西四省實(shí)現了真正的省級統籌。
在保留目前的制度結構和制度目標不變的前提下，實(shí)現全國統籌可分三個(gè)步驟逐步實(shí)現：
一是經(jīng)過(guò)幾年準備，在“十二五”期末即2015年，實(shí)行做實(shí)賬戶(hù)試點(diǎn)省份的個(gè)人賬戶(hù)資產(chǎn)的全國統一投資管理；二是在“十三五”期間，例如2016年實(shí)現社會(huì )統籌部分的真正省級管理水平，這是實(shí)現全國統籌的初級階段和準備階段；三是在2020年完成各項制度準備工作，社會(huì )統籌部分實(shí)現全國水平的統一管理。這是一個(gè)漸進(jìn)的改革進(jìn)程，即從容易(個(gè)人賬戶(hù))到復雜(社會(huì )統籌)、由省級(統籌部分)到全國，逐一克服來(lái)自地方政府有可能產(chǎn)生的道德風(fēng)險，采取的手段包括行政的、命令的、協(xié)商的、妥協(xié)的、財政的、機制的等不同組合，旨在理順財政“分灶吃飯”及其財權事權關(guān)系，將財政風(fēng)險降到最低程度。
第二，對統賬結合制度實(shí)施再改革。中國的統賬結合制度已走到盡頭。城鎮職工基本養老保險制度是新農保、事業(yè)單位和公務(wù)員、城鎮居保中的基本制度，這個(gè)制度不健康必將導致其他制度失去根基。這個(gè)基本制度目前存在極大問(wèn)題，主要就是統賬結合帶來(lái)的困境。
我國社保記賬額在2006年是1萬(wàn)億，2011年是2.5萬(wàn)億，空賬額2007年是1萬(wàn)億，現在是2.2萬(wàn)億。而做實(shí)的有多少？2007年是700億，到2011年也只有2703億。為什么表現如此不盡如人意？主要是因為，這需要天量資金，而完全依靠財政轉移支付，實(shí)在無(wú)法做實(shí)。但是由于投資體制落后，收益率低下，各級政府做實(shí)的積極性實(shí)在不高，甚至，出于資金運用效率的考慮，上海已經(jīng)停滯好幾年了，遼寧已經(jīng)透支使用賬戶(hù)資金用于當期養老金發(fā)放三、四年了。所以，我建議順勢把它改成NDC(名義賬戶(hù)制)。我們做過(guò)測算，如果改為NDC，到2070年效果是非常好的。NDC在中國是適合的，可以應對老齡化危機，其實(shí)質(zhì)是待遇水平與壽命預期掛起鉤來(lái)。
經(jīng)濟參考報：您剛才提到了近期和長(cháng)遠的改革方向和目標，您認為，2013年改革可以從哪些方面入手？
鄭秉文：考慮到可以立即上手的原因，2013年改革可以從3方面入手：
第一，盡快進(jìn)行養老保險基金投資體制改革，提高制度公信力。2011年2月—2012年2月，政府部門(mén)曾經(jīng)多次嘗試進(jìn)行社保改革，只不過(guò)后來(lái)由于網(wǎng)絡(luò )上的激烈反對而暫時(shí)放下，今年應該盡快撿起來(lái)。尤其是去年，正是因為互聯(lián)網(wǎng)上的某些言論阻止了社�；鹜顿Y體制改革的正常進(jìn)程。
第二，建議有關(guān)部門(mén)盡快做一個(gè)官方的隱性債務(wù)測算。社會(huì )保障制度改革走到今天，做出準確債務(wù)測算非常有必要，否則，連隱性債務(wù)是多少都不知道，如何校正和設計制度參數？如果政府自己不做，就應鼓勵社會(huì )人士和學(xué)者來(lái)做。2012年社會(huì )保障領(lǐng)域的一件大事是“18.3萬(wàn)億缺口風(fēng)波”。其實(shí)，這肯定是隱性債務(wù)。
第三，建議在全國建立一個(gè)統一的電子平臺，并將之列入基金成本預算當中。這樣做既可部分地減少基金保值增值的壓力，擴大支出范圍，又可急制度建設之所急，為盡快實(shí)現省級統籌和全國統籌做出硬件準備；既可節省各級財政支出，使之用于刀刃上，又可使之符合國際慣例，為建立一個(gè)公共財政體系邁出重要的一步。