2013年中央“一號文件”明確提出“引導農村土地承包經(jīng)營(yíng)權有序流轉，不得搞強迫命令�！标P(guān)于農地流轉的問(wèn)題備受業(yè)界關(guān)注。在現行土地管理法框架下，國有土地可以直接入市流轉，而農地不可以直接流轉。農地流轉關(guān)系到耕地紅線(xiàn)、小產(chǎn)權房等諸多問(wèn)題，涉及農民、農村集體組織等多方利益，農地流轉問(wèn)題復雜而敏感。
    在這樣一種背景下，改革開(kāi)放前沿的廣東省近期出臺的《廣東省城鎮化發(fā)展“十二五”規劃》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規劃》），允許轉戶(hù)農民在自愿基礎上通過(guò)市場(chǎng)流轉方式出讓承包地、房屋、合規面積的宅基地并獲得財產(chǎn)收益，這在現行土地法框架下頗具突破性。廣東省在土地流轉問(wèn)題上又開(kāi)始“摸著(zhù)石頭過(guò)河”。
    農地流轉之所以在廣東省率先突破，不僅是因為廣東省部分城市是實(shí)施土地管理制度改革的試點(diǎn)城市，即允許試點(diǎn)；而且，廣東省也有改革探索的精神、勇氣和經(jīng)驗；更重要的是，用地指標緊張“逼”著(zhù)廣東省率先探索土地管理制度改革。以深圳為例，2020年深圳建設用地總規模指標為976平方公里，而到2011年實(shí)際用地已達934平方公里，可用土地太少——此后九年深圳僅有42平方公里土地可用。
    而在可供使用土地很少的另一面，是農村用地的粗放、暗地里流轉、宅基地閑置、違章與拖延用地審批以及小產(chǎn)權房亂象并存。當然，這些現象不僅存在于廣東省，在全國很多地方也都存在�？梢�(jiàn)，廣東省率先探索農地流轉很有價(jià)值，對于我國研究推行土地管理制度改革，對于今后其他省市探索土地管理制度改革，都有一定的示范意義。
    一方面，在現行法律一時(shí)難以突破的情況下，可以通過(guò)其他方式來(lái)突圍，為土地管理制度改革積累經(jīng)驗。比如說(shuō)，廣東省通過(guò)《規劃》來(lái)突圍；廣州市通過(guò)《廣州市城鄉統籌土地管理制度創(chuàng )新試點(diǎn)方案的實(shí)施意見(jiàn)》來(lái)探索；深圳市通過(guò)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉型升級的“1＋6”文件來(lái)探索。雖然這些探索很謹慎，但這種尋求突破的探索仍具有標本意義。
    另一方面，廣東省正在制定有關(guān)宅基地管理辦法，在制度探索方面有積極意義。毫無(wú)疑問(wèn)，無(wú)論是宏觀(guān)的土地管理制度改革還是微觀(guān)的農地流轉，有制度撐腰的土地管理制度改革才有實(shí)質(zhì)進(jìn)展。盡管目前不清楚廣東省“宅基地管理辦法”如何設計，但至少給了我們想象的空間�？梢钥隙ǖ氖�，即便是地方性制度，也比《規劃》有效力。
    在筆者看來(lái)，廣東省正在制定的有關(guān)宅基地管理辦法至少要明確三點(diǎn)：一是不僅要明確土地財產(chǎn)權這個(gè)概念，而且要明確農民承包地、房屋、宅基地的所有權。也就是說(shuō)，只有制度才能賦予農民相關(guān)權利，而目前出臺的《規劃》很難真正賦予農民權利。二是農地要自由流轉，減少政府壟斷。目前國有土地流轉（出讓?zhuān)┗�本被地方政府壟斷，地方政府低價(jià)征地高價(jià)出讓?zhuān)�農民收益有限；三是小產(chǎn)權房問(wèn)題雖然敏感，但要敢于在制度上去“碰”，不能再拖延與回避這個(gè)問(wèn)題了。
    需要指出的是，雖然廣東省有關(guān)宅基地管理辦法比目前出臺的《規劃》更有法律效力，但要意識到，農村集體土地流轉問(wèn)題，在現行土地法的框架下依舊較為敏感，需要通過(guò)農村集體土地征收補償條例、農村集體土地流轉管理辦法等法律法規，來(lái)推動(dòng)和規范。輿論多次呼吁土地法大修，而遲遲未見(jiàn)動(dòng)靜，原因或許就在于農地流轉還沒(méi)有設計好。希望土地立法加快步伐，不要讓城市陷入地荒，也不要讓農民失望。