近日發(fā)布的中央“一號文件”雖然是以創(chuàng )新農業(yè)經(jīng)營(yíng)體制為重點(diǎn)，但對農地使用權改革特別是農村集體產(chǎn)權制度方面的改革首次提出了具體部署，并對許多地區的政策探索給予“定調”，這一重要動(dòng)向引發(fā)諸多猜想。
　　在此之前，1月上旬，全國國土資源工作會(huì )議已對農村土地管理制度改革做出具體部署。去年底召開(kāi)的中央農村工作會(huì )議強調，當前和今后一個(gè)時(shí)期要守住充分保障農民土地承包經(jīng)營(yíng)權這條底線(xiàn)，不能限制或強制農民流轉承包土地。而去年十八大報告則首次明確提出，要依法維護農民土地承包經(jīng)營(yíng)權、宅基地使用權、集體收益分配權。要改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例。國務(wù)院去年還發(fā)布了《關(guān)于加強農村土地整治權屬管理的通知》，據悉，農村土地股份制改革研究業(yè)已完成，《確定土地所有權和使用權規定（論證稿）》基本形成，完善土地權利制度和促進(jìn)土地統一登記試點(diǎn)工作也做出部署。而深受關(guān)注的《土地管理法》修訂草案和《農村集體所有土地征收補償安置條例》據說(shuō)都起草完畢。有業(yè)內人士說(shuō)，《集體建設用地流轉條例》也已開(kāi)始起草。國土部方面已表示，今年還將重點(diǎn)推進(jìn)農村集體土地財產(chǎn)權實(shí)現方式、土地審批制度改革立法，重點(diǎn)研究宅基地和集體建設用地使用政策，符合集體土地的增值稅、契稅等政策。
　　一系列政策舉措表明，中國農村的生產(chǎn)關(guān)系正面臨重大調整和突破。農地使用權改革與前不久修訂的農民集體所有土地征收補償制度，是中國農村土地制度改革的根本。農地使用權改革中包括農地流轉改革，農地流轉是農村家庭承包的土地通過(guò)合法形式保留承包權，而將經(jīng)營(yíng)權轉讓給其他農戶(hù)或其他經(jīng)濟組織的行為。在中國加速城鎮化進(jìn)程、農村人口大量流向城市的背景下，通過(guò)改善農地流轉狀況，讓農地得以集中使用，使得規�；�、集約化、現代化的農業(yè)經(jīng)營(yíng)模式能夠全面展開(kāi)，可以極大地提高農業(yè)生產(chǎn)效率和農地平均收益，而農民也會(huì )因為獲得合理回報而積極支持城鎮化。
　　中國農村的土地流轉在十七屆三中全會(huì )通過(guò)《中共中央關(guān)于推進(jìn)農村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》后，獲得了快速發(fā)展，但在流轉規模不斷增加的同時(shí)，問(wèn)題也不斷增多，農民的農地使用權不斷受到嚴重侵犯：一些地方的農村村委會(huì )代替農民簽訂流轉合同，強迫農民流轉土地。還有許多土地流轉期限過(guò)長(cháng)、流轉價(jià)格偏低。甚至一些商業(yè)企業(yè)失信于農民，讓失地農民遭受較大經(jīng)濟損失。而不完善的市場(chǎng)機制，也讓農民在農地流轉中的合法權益難以得到有效保護。更由于對地權的界定模糊，農地所有權抵押受到法律限制。因此，農地使用權需要進(jìn)一步清晰，同時(shí)也需要安排和建立農地金融發(fā)展制度，農地經(jīng)營(yíng)權價(jià)值評估也需要確立科學(xué)依據。此外，由于監管不力導致的農地被租賃企業(yè)大面積、長(cháng)時(shí)間撂荒現象必須有效終止。
　　最重要的問(wèn)題是，農地價(jià)格補償標準長(cháng)期偏低，土地增值的豐厚收益，被征地農民往往難以合理分享。而不允許農村建設用地進(jìn)入市場(chǎng)，加上農民沒(méi)有農地使用權，也就不能借機獲益。農民僅有農地承包經(jīng)營(yíng)權，必然造成農地產(chǎn)權缺失，妨礙農地正常流轉。
　　我們看到，保障農民地權是今年一號文件的核心精神，可見(jiàn)決策部門(mén)意識到保障農民地權已是中國實(shí)現農業(yè)現代化的最基本要求和實(shí)現城鎮化的前提要件。
　　當農民擁有了地權，就有了對土地進(jìn)行處分的權利，這種權利是土地市場(chǎng)價(jià)格形成的必要條件。農民有了地權，農民在中國社會(huì )各領(lǐng)域的發(fā)展中就會(huì )享有比較強勢的地位。過(guò)去因征地而激化的中國社會(huì )矛盾，也必然因此得到緩解。
　　但人們同時(shí)也不能不有所擔憂(yōu)。保障農民地權如果只是停留在文件上的口號，如果土地規劃依舊拒絕農民參與而只是政府意志的體現，如果農地補償仍打白條，仍可隨意克扣和截留，所謂保障農民地權怎能不仍是一句空話(huà)，仍是農民的空夢(mèng)？
　　只有一號文件明確提出的“權屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格”的農村集體產(chǎn)權制度得到真正落實(shí)，中國農村和農業(yè)的發(fā)展活力才會(huì )再次被激發(fā)出來(lái)。
　　由此來(lái)看，農地使用權的落實(shí)與否將檢驗改革推動(dòng)者的誠意。