今年的《政府工作報告》提出，當前我國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展中存在的突出矛盾和問(wèn)題之一，就是產(chǎn)能相對過(guò)剩的矛盾有所加劇。其實(shí)，產(chǎn)能過(guò)剩并非是我國經(jīng)濟發(fā)展中的新問(wèn)題。自“十二五”時(shí)期以來(lái)，我國經(jīng)濟告別高增長(cháng)，著(zhù)力于優(yōu)化結構，轉變發(fā)展方式，提升增長(cháng)的質(zhì)量與效益。與此同時(shí)，產(chǎn)能過(guò)剩并未得到同步治理，反而愈發(fā)成為中國經(jīng)濟結構調整的“痼疾”。產(chǎn)能過(guò)剩的微觀(guān)和宏觀(guān)表現我國工業(yè)制成品總體上生產(chǎn)能力過(guò)剩，產(chǎn)能利用率比較低。
一般認為，產(chǎn)能過(guò)剩是企業(yè)最低生產(chǎn)成本的供給與長(cháng)期均衡中的實(shí)際供給之間的差額，與產(chǎn)業(yè)固定資本投入程度密切相關(guān)。目前，我國還沒(méi)有建立對產(chǎn)能過(guò)剩定性、定量的科學(xué)評價(jià)標準。歐美國家一般用產(chǎn)能利用率或設備利用率作為產(chǎn)能是否過(guò)剩的評價(jià)指標。設備利用率的正常值在79％—83％之間，超過(guò)90％則認為產(chǎn)能不夠，有超設備能力發(fā)揮現象。若設備開(kāi)工低于79％，則說(shuō)明可能存在產(chǎn)能過(guò)剩的現象。微觀(guān)上，產(chǎn)能過(guò)剩主要表現為：一是產(chǎn)品價(jià)格顯著(zhù)下跌，效益大幅下滑；二是產(chǎn)銷(xiāo)率下降，庫存增加，成本上升；三是企業(yè)虧損面與企業(yè)虧損額增加；四是開(kāi)工不足，資源閑置浪費。宏觀(guān)上，產(chǎn)能過(guò)剩將導致物價(jià)總水平明顯下降，形成通貨緊縮的壓力，增加宏觀(guān)經(jīng)濟的不確定性。產(chǎn)能過(guò)剩還使企業(yè)投資和居民消費的預期下降，對經(jīng)濟增長(cháng)產(chǎn)生越來(lái)越明顯的下調壓力。
近年來(lái)，我國經(jīng)濟的持續高速增長(cháng)刺激了許多行業(yè)的大規模投資擴張。技術(shù)層面的因素為產(chǎn)能過(guò)剩提供了現實(shí)可能性。據統計，國內部分行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題自2004年開(kāi)始顯現，2005年以后一直呈現日益凸顯、加劇的狀況。截至2008年，中國工業(yè)產(chǎn)品產(chǎn)量居世界第一位的已有210種。在我國工業(yè)39個(gè)大類(lèi)行業(yè)中，不少行業(yè)存在著(zhù)因盲目投資、低水平擴張而造成的產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題。
長(cháng)期以來(lái)，我國一直在大力治理產(chǎn)能過(guò)剩。自2004年起，抑制產(chǎn)能過(guò)剩成為國家宏觀(guān)部門(mén)調控的重要內容之一。而從實(shí)際執行效果看，治理產(chǎn)能過(guò)剩的總體進(jìn)展不盡如人意。最新統計顯示，我國工業(yè)制成品總體上生產(chǎn)能力過(guò)剩，產(chǎn)能利用率比較低。
2012年第四季度，工業(yè)制成品的產(chǎn)能利用率為80．1％，落后產(chǎn)能占到15％至20％，需要加快淘汰，部分行業(yè)產(chǎn)能?chē)乐剡^(guò)�！，F階段產(chǎn)能過(guò)剩的特點(diǎn)產(chǎn)能過(guò)剩呈現
“越治理越過(guò)�！钡内厔莺汀暗投诉^(guò)剩高端也過(guò)�！钡母窬�。與以往幾次產(chǎn)能過(guò)剩相比，現階段的產(chǎn)能過(guò)剩呈現以下特點(diǎn)：
首先，產(chǎn)能過(guò)剩有“越治理越過(guò)�！钡内厔�，以鋼鐵行業(yè)為例，2002年，我國粗鋼產(chǎn)能不足1億噸，而到2012年年底，中鋼協(xié)的口徑是9億噸。有市場(chǎng)機構認為，把那些政府沒(méi)統計到的算在內，可能超過(guò)10億噸。鋼鐵行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩也愈發(fā)嚴重。今年《政府工作報告》給出的數字是：五年累計，共淘汰落后煉鐵產(chǎn)能1．17億噸、煉鋼產(chǎn)能7800萬(wàn)噸。抑制產(chǎn)能過(guò)剩的速度顯然不及新投產(chǎn)產(chǎn)能增加的速度。目前產(chǎn)能過(guò)剩在鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、焦炭等傳統產(chǎn)業(yè)“尤為突出”。對這些行業(yè)，國際上一般認為產(chǎn)能利用率在80％至85％比較合理，但在中國，這些行業(yè)產(chǎn)能利用率目前大體在70％至75％，IMF此前發(fā)布的研究報告甚至認為，中國目前的產(chǎn)能利用率僅為60％。
其次，產(chǎn)能過(guò)剩呈現“低端過(guò)剩高端也過(guò)�！钡母窬�。這表現為兩個(gè)方面：一方面，在同一產(chǎn)業(yè)內，高端產(chǎn)品有時(shí)候還賣(mài)不過(guò)低端產(chǎn)品。另一方面，除了傳統產(chǎn)業(yè)，部分戰略性新興產(chǎn)業(yè)也出現過(guò)剩。比如光伏行業(yè)，短時(shí)期內投資過(guò)度，致使產(chǎn)能?chē)乐剡^(guò)剩。
2011年我國光伏電池產(chǎn)能已經(jīng)達到3500萬(wàn)千瓦，已可以滿(mǎn)足全球光伏電池的安裝需要。由于產(chǎn)能大躍進(jìn)和歐美“雙反”，供需嚴重失衡，光伏產(chǎn)業(yè)一度走到全行業(yè)破產(chǎn)的邊緣。
3月20日，無(wú)錫尚德宣布破產(chǎn)重整，拖欠銀行債務(wù)高達71億元之巨。產(chǎn)能過(guò)剩的深層原因最大癥結在于目前階段存在的“體制性障礙”，它充分表明市場(chǎng)化改革并未最終到位，特別是政府職能還沒(méi)有根本轉變。
在市場(chǎng)經(jīng)濟環(huán)境下，一定程度的產(chǎn)能過(guò)剩應該是常態(tài)。它對于推動(dòng)市場(chǎng)競爭，提升企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率具有積極效應。但在供給已明顯過(guò)剩的情況下，還在繼續大規模投資、上項目，則在世界范圍內實(shí)屬罕見(jiàn)。因此，產(chǎn)能過(guò)剩被形象地稱(chēng)之為“中國模式”下獨特的問(wèn)題。究其深層原因，問(wèn)題的最大癥結在于目前階段存在的
“體制性障礙”，它充分表明市場(chǎng)化改革并未最終到位，特別是政府職能還沒(méi)有根本轉變。就現狀而言，雖然經(jīng)過(guò)多年改革，政府仍然保持著(zhù)支配資源的相當大權力。例如，雖然95％產(chǎn)品的價(jià)格已放開(kāi)由市場(chǎng)定價(jià)，但剩下5％的最重要基礎產(chǎn)品與要素的定價(jià)權仍然由政府掌控。各級政府對土地資源有幾乎絕對的支配權，對于金融機構發(fā)放信貸也有很大影響力。在政府如此強勢的格局下，以GDP政績(jì)目標為導向的各級政府代替市場(chǎng)決策，對微觀(guān)經(jīng)濟活動(dòng)的干預不斷加強，甚至出現了地方政府公司化的現象。
實(shí)際上，無(wú)論新興產(chǎn)業(yè)還是傳統產(chǎn)業(yè)的過(guò)剩危機，都有政府“有形之手”的影子，而市場(chǎng)則難以發(fā)揮配置資源的基礎性作用。近年來(lái)，著(zhù)名經(jīng)濟學(xué)家吳敬璉曾在多個(gè)場(chǎng)合疾呼，中國的問(wèn)題在于政府權力太大，以至政府權力嚴重侵犯市場(chǎng)權利。在政府的主導下，企業(yè)（不只是國有企業(yè)，也包括民營(yíng)企業(yè)）的經(jīng)營(yíng)取向不再是收益最大化，而是追求規模最大化以換取更高的行政地位和地方保護，從而無(wú)限制地投資擴張產(chǎn)能。由于政府都是有任期的，每一屆政府都趨向于在自己任期內上項目，追求高政績(jì)，而把產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題留給下一任政府去處理，于是乎產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題便呈現擴大化的態(tài)勢。
抑制產(chǎn)能過(guò)剩的政策建議政策制定必須既充分考慮現階段的體制特點(diǎn)與經(jīng)濟環(huán)境，又前瞻未來(lái)的體制改革目標，從而提升政策的針對性與有效性。
2012年中央經(jīng)濟工作會(huì )議提出，要充分利用國際金融危機形成的倒逼機制，把化解產(chǎn)能過(guò)剩矛盾作為工作重點(diǎn)。工業(yè)和信息化部年度工作會(huì )議也要求，2013年將繼續“調整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構”，為此將“著(zhù)力化解產(chǎn)能過(guò)剩矛盾”。產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題顯然是經(jīng)濟結構調整過(guò)程中“繞不過(guò)去的坎”，化解產(chǎn)能過(guò)剩必須毫不動(dòng)搖地一直堅持下去。鑒于前期的經(jīng)驗與教訓，政策制定必須既充分考慮現階段的體制特點(diǎn)與經(jīng)濟環(huán)境，又前瞻未來(lái)的體制改革目標，從而提升政策的針對性與有效性。
一、加快推進(jìn)政府職能轉變
李克強總理不久前指出，改革是中國最大的紅利。要從根本上建立去除產(chǎn)能過(guò)剩的長(cháng)效機制，就必須堅定不移地深化體制改革。
“解鈴還須系鈴人”。加快推進(jìn)政府職能的轉變對于有效化解產(chǎn)能過(guò)剩具有至關(guān)重要的作用（轉變發(fā)展觀(guān)念是必要的，但如果政府職能不轉變，轉變發(fā)展觀(guān)念就只能成為“軟約束”）。政府應當盡早完成由“經(jīng)濟建設”型政府向“公共服務(wù)”型政府的轉變。政府轉變職能有兩個(gè)作用：一是把投資權力還給企業(yè)，讓企業(yè)根據市場(chǎng)行情理性決策投資；二是減少對本地企業(yè)的保護，讓落后的產(chǎn)能再無(wú)“藏身之地”。由于我國體制改革具有政府主導型的特點(diǎn)，由政府自身改革來(lái)轉變職能等于是讓政府自己“革自己的命”。多年來(lái)的政府改革歷程已經(jīng)表明這一改革使命的艱巨性。因此，在“十八大”之后新的歷史時(shí)期，政府部門(mén)應當站在全局高度，以“壯士斷腕”的氣魄，拿出更大的政治勇氣和智慧，敢于觸及深層次矛盾和重大利益調整，深入推進(jìn)包括政府體制改革在內的全方位的改革開(kāi)放。
令人欣慰的是，在十二屆全國人大一次會(huì )議上，醞釀已久的國務(wù)院大部制改革方案終于出臺。改革的重點(diǎn)是緊緊圍繞轉變職能和理順職責關(guān)系，穩步推進(jìn)大部門(mén)制改革，而大部制改革最大亮點(diǎn)是向社會(huì )和市場(chǎng)放權，以放權破題政府職能轉變。比如改革鐵道部，實(shí)行“政企分開(kāi)”就是向市場(chǎng)放權。全社會(huì )殷切寄希望于新一屆政府能夠深入推進(jìn)政府機構改革，切實(shí)轉變政府職能，不斷提升政府機構適應市場(chǎng)的能力與調控市場(chǎng)的效率。
鑒于我國經(jīng)濟環(huán)境與體制的復雜性，發(fā)改委、工信部等部門(mén)一直采取
“組合政策”來(lái)加快淘汰落后產(chǎn)能進(jìn)度。這些政策包括：一是深化資源性產(chǎn)品價(jià)格改革，理順煤、電、油、氣、水、礦等資源產(chǎn)品價(jià)格關(guān)系，完善電力峰谷分時(shí)電價(jià)，按程序加大差別電價(jià)、懲罰性電價(jià)實(shí)施力度；二是推進(jìn)稅收機制改革，除了將原油、天然氣和煤炭資源稅由從量征收改為從價(jià)征收并適當提高稅負水平，還將制定機動(dòng)車(chē)燃油消耗量限值標準；三是建立能源消費總量控制制度，能源消費總量控制目標分解落實(shí)到地方政府，實(shí)行目標責任制管理，以抑制高耗能行業(yè)過(guò)快增長(cháng)；四是加強信貸管理，優(yōu)化金融資源配置，強化稅收調節作用，支持產(chǎn)業(yè)結構調整；五是以土地管理作為重要抓手，嚴格控制“產(chǎn)能過(guò)�！毙袠I(yè)新項目建設；六是將淘汰落后產(chǎn)能目標完成情況和措施落實(shí)情況納入政府績(jì)效管理和國有企業(yè)業(yè)績(jì)管理，實(shí)行問(wèn)責制。
毫無(wú)疑問(wèn)，上述政策符合我國當前的實(shí)際情況，但從治理產(chǎn)能過(guò)剩的實(shí)踐看，組合政策的有效性還有待于提升。一是資源性產(chǎn)品價(jià)格的改革還應當及早到位，這樣能夠一定程度上約束政府及企業(yè)的投資沖動(dòng)，從源頭抑制產(chǎn)能過(guò)剩的發(fā)生；二是加大政策執行與監管的力度，原工信部部長(cháng)李毅中近日表示，政府部門(mén)在調控淘汰落后產(chǎn)能上力度還不夠，措施不得力。因此，必須加大監管的力度，不折不扣地執行各項政策法規，切不可姑息手軟，同時(shí)增強各項政策之間的協(xié)調效應與合力；三是在目前體制環(huán)境下，強調行政問(wèn)責制的使用。鑒于現階段的產(chǎn)能過(guò)剩在很大程度上是政府權力干預市場(chǎng)運行所致，因而，行政力量造成的問(wèn)題現階段還只能用行政的辦法來(lái)應對。在這方面，有些地方在治理污染上已經(jīng)創(chuàng )造了很好的經(jīng)驗，一些地方政府提出“治河先治污，治污先治官，治官先治人”的鐵腕治污措施，收到了很好效果。與此相比，國內還鮮有官員因產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題受到處罰。下一步要突出行政問(wèn)責制的作用。從長(cháng)期看，行政手段與市場(chǎng)調節兩種工具的運用是一個(gè)此消彼長(cháng)的關(guān)系，市場(chǎng)手段有一個(gè)循序漸進(jìn)的發(fā)育過(guò)程�，F行的體制環(huán)境決定了行政手段還不可缺少。
對于抑制產(chǎn)能過(guò)剩，企業(yè)也責無(wú)旁貸。企業(yè)應當積極行動(dòng)起來(lái)，在充分掌握市場(chǎng)行情的情況下，做到理性決策。在目前產(chǎn)能過(guò)剩的情況下，企業(yè)尤其應當以轉變發(fā)展觀(guān)念、改變競爭模式來(lái)應對。以市場(chǎng)化程度較高的家電行業(yè)為例，目前白色家電行業(yè)已呈現出產(chǎn)能過(guò)剩，但產(chǎn)能過(guò)剩主要集中在中低端產(chǎn)品領(lǐng)域，而包括變頻空調、節能環(huán)保冰箱等在內的中高端產(chǎn)品依然存在供不應求的情況。國內白電行業(yè)的龍頭企業(yè)——海爾、海信均率先轉型中高端產(chǎn)品。這表明企業(yè)的增長(cháng)由以前單純的規模拉動(dòng)逐步過(guò)渡到智能化的技術(shù)驅動(dòng)，企業(yè)的未來(lái)競爭模式將從之前規模驅動(dòng)改變?yōu)榧夹g(shù)驅動(dòng)。這些家電企業(yè)經(jīng)營(yíng)模式的轉型值得其他企業(yè)借鑒。