化解城鎮化債務(wù)融資風(fēng)險須標本兼治
2013-04-03   作者:張茉楠(國家信息中心預測部世界經(jīng)濟研究室副主任)  來(lái)源:上海證券報
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  張茉楠

  在一面是城鎮化所釋放出巨大內需潛力,另一面是大量政府基礎設施投資引發(fā)債務(wù)融資膨脹的情形下,如何建立財政和債務(wù)約束機制,加強預算績(jì)效和債務(wù)管理,建立真正可持續的城鎮化投融資體制,加強監管并有效防范財政金融風(fēng)險已成當務(wù)之急。
  面對投資擴張下的債務(wù)擴張以及可能引發(fā)的系統性金融風(fēng)險,監管層已經(jīng)形成了一條嚴格監管的思路,并采取了一系列相關(guān)措施。去年底,財政部等四部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于制止地方政府違法違規融資行為的通知》(下稱(chēng)“通知”),明確劃定紅線(xiàn):地方政府不得組織單位內部員工集資購買(mǎi)理財產(chǎn)品,不得將儲備土地注入融資平臺公司,不得出具擔保函,公益性質(zhì)項目不得通過(guò)金融機構中的財務(wù)公司、信托公司、基金公司、金融租賃公司、保險公司等直接或間接融資。而近日,銀監會(huì )又出臺了《關(guān)于規范商業(yè)銀行理財業(yè)務(wù)投資運作有關(guān)問(wèn)題的通知》重拳規整商業(yè)銀行的理財產(chǎn)品、遏制地下金融和表外借貸等影子銀行資產(chǎn)擴張能力,嚴控政信合作泛濫,這無(wú)疑也是這一嚴管思路的延續。
  城鎮化帶來(lái)的投資擴張是具有內生性的。城鎮化是擴大內需的最大潛力,當然更需要大量基礎設施投資。隨著(zhù)中國經(jīng)濟轉入“中速增長(cháng)”,結構性減稅、以及向民生財政轉型,政府剛性支出迅速增加,財政支付壓力進(jìn)一步凸顯。據測算,“十二五”期間城鎮化催生的地方政府公共投資規模將達30萬(wàn)億元,根據預算草案報告,2013年地方財政收入合計11.5427萬(wàn)億元,地方財政支出總量為11.8927萬(wàn)億元,地方財政收支差額達到3500億元。巨額投資資金從何而來(lái)一直是個(gè)大難題。
  為解決城鎮化建設的融資難題,地方政府通過(guò)建立城建公司、地方商業(yè)銀行和城投公司等來(lái)調動(dòng)社會(huì )資金和銀行貸款,形成了地方政府投融資平臺。由于政績(jì)與基建項目高度關(guān)聯(lián),雖然兩年前地方債務(wù)遭遇了銀行貸款嚴格限制,但各地方債務(wù)并未得到有效遏制,而是被轉移至銀行表外通過(guò)城投債、信托等理財產(chǎn)品形式滾雪球式擴張。平臺貸、城投債、各類(lèi)信托以及政信合作等債務(wù)融資模式遂成為首選。
  目前我國的地方融資平臺約有1萬(wàn)個(gè)左右,預計今年中長(cháng)期平臺債務(wù)到期量將是去年的1.65倍,如果結合市場(chǎng)配置與投資需求規模,預計今年全年的城投債凈供給量為10000億元,累計發(fā)行量將達到1.1萬(wàn)億元。由于平臺債務(wù)存在相當大的政府隱性擔保,所以,隱性債務(wù)比顯性債務(wù)更值得警惕。在各地方政府的融資平臺運作中,抵押土地資產(chǎn)以獲得貸款收入,是目前最常用的融資方法。地方政府以土地作為優(yōu)質(zhì)抵押品,獲得銀行貸款投入基礎設施建設,而土地出讓金收益是償還債務(wù)的主要來(lái)源。但土地出讓金和財政稅收難以滿(mǎn)足政府推進(jìn)城鎮化建設所需資金,
  自1994年稅制改革以來(lái),地方財政收入占比從1993年的78%穩步下降到2011年52.1%的水平,而地方財政支出從1993年的72%上升到2011年的84.8%,中央和地方政府的“財政收支倒掛”現象比較嚴重。
  中央結算公司數據顯示,2012年全年地方政府債發(fā)行2500億元,較上年增加500億元;銀行間債券市場(chǎng)發(fā)行的城投類(lèi)債券累計達6367.9億元,較2011年增加3805.9億元,同比增長(cháng)148%,增幅較上年同期擴大120個(gè)百分點(diǎn)。除發(fā)行債券外,地方政府通過(guò)政信合作的方式獲取的資金也增長(cháng)顯著(zhù)。所謂政信合作,即信托公司與各級政府在基礎設施、民生工程等領(lǐng)域開(kāi)展的合作業(yè)務(wù)。這種融資主體通常是地方城市建設投資公司或實(shí)力企業(yè),還款通常會(huì )有地方政府或地方人大列入預算,或直接以地方政府的債權收益權作為融資標的。去年三季度,基礎產(chǎn)業(yè)信托在發(fā)行數量和規模上均超過(guò)了房地產(chǎn)信托,發(fā)行規模環(huán)比增長(cháng)65.25%,同比增幅高達315.37%,漲幅驚人。
  無(wú)論是平臺貸、城投債,還是各種形式的政信合作,這些現行融資模式都存在融資主體的設立和運作不規范,融資平臺缺乏外在約束機制以及還款來(lái)源上對土地收入依賴(lài)較大等問(wèn)題。由于各地的拆遷成本大幅上升,以及土地出讓收入的日漸減少, 2012年土地出讓金占地方財政收入的比重降至27%,其中凈收入占比僅為5.9%,加上土地相關(guān)稅收收入,2012年政府土地相關(guān)凈收入僅占財政總收入的20%,相比2010年31.7%的峰值急劇下降。從中長(cháng)期看,地方政府非得通過(guò)加緊拓展高科技開(kāi)辟新的財源不可。
  當前迫切要解決的矛盾是,既要保障城鎮化過(guò)程中所需的基礎設施投資,以及民生等剛性支出,又要避免投資擴張引發(fā)的債務(wù)擴張。因此,未來(lái)有效建立財政和債務(wù)約束機制,唯有“多管齊下,標本兼治”,合理劃分各級財權和事權,推動(dòng)以支出責任對等為目標的分級財稅改革,或許才會(huì )形成可持續的城鎮化投融資模式。

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