城鎮化建設是十八大確定的經(jīng)濟建設“新四化”的重要內容，既涉及基礎設施建設，也涉及民生改善，兩者對資金的需求都很大。在有限的公共財政資源條件下，滿(mǎn)足多方面支出需求，考驗著(zhù)地方政府的智慧和能力。因此，地方政府未來(lái)的融資方案是決定建設成敗的必要條件。
從公共服務(wù)均等化目標出發(fā)，城鎮化過(guò)程中將產(chǎn)生對基礎設施以及其他公共服務(wù)的大量需求，相應的建設資金保障是一個(gè)重要環(huán)節。
城鎮化是我國拉動(dòng)經(jīng)濟增長(cháng)的新動(dòng)力，是我國現代化建設的歷史任務(wù)，也是擴大內需的最大潛力所在。目前中國的城鎮化率只是達到了世界平均水平，2011年中國城鎮化率首次突破50％關(guān)口，達51．3％，城鎮常住人口首次超過(guò)了農村常住人口。財政部財科所的研究表明，城鎮化率每提升1個(gè)百分點(diǎn)，地方政府公共投資需求將增加5．9個(gè)百分點(diǎn)，“十二五”時(shí)期因工業(yè)化和城鎮化帶來(lái)的地方政府公共投資規模將在30萬(wàn)億元左右。
城鎮化是工業(yè)化過(guò)程中農業(yè)人口向非農產(chǎn)業(yè)轉移、農村人口向城鎮轉移的過(guò)程。從公共服務(wù)均等化目標出發(fā)，城鎮化過(guò)程中將產(chǎn)生對基礎設施以及其他公共服務(wù)的大量需求，相應的建設資金保障是一個(gè)重要環(huán)節。目前中國城鎮的市政公共設施普遍欠賬嚴重。隨著(zhù)城鎮人口的增加，市政公共設施的建設包括公共交通、市容環(huán)衛、污水處理、綠化、水熱氣供應、道路橋梁等，這部分資金需求將迅猛增加，此外，適應公共服務(wù)均等化發(fā)展要求，教育、社保、醫療和公共衛生等公共服務(wù)也需要大量增加。過(guò)去城鎮化的欠賬和未來(lái)城鎮化的資金需求是地方政府面臨的最大難題，需要找到一條平衡、健康、可持續的融資之路。
由于現行法律規定未賦予地方政府舉債權，對地方政府業(yè)已存在的舉債融資行為缺乏規范，各地舉債融資渠道和方式不一，且多頭舉債、舉債程序不透明。舉借債務(wù)的資金來(lái)源渠道比較單一，地方政府性債務(wù)主要來(lái)自銀行貸款；債務(wù)償還對土地出讓收入依賴(lài)較大，如處理不當有可能引發(fā)金融風(fēng)險。大部分地方政府性債務(wù)收支未納入預算管理，由于舉借債務(wù)主體與資金使用主體脫節，責權不清，增加了中央財政負擔和風(fēng)險。針對地方政府債券的信用評級、發(fā)行渠道等還沒(méi)有建立。債務(wù)缺乏統籌管理，融資平臺公司公益性項目和經(jīng)營(yíng)性項目債務(wù)管理不夠規范，“混借、混用、混還”現象較為普遍，不利于落實(shí)地方政府償債責任。地方政府投融資平臺公司管理不規范，融資平臺公司數量龐大、債務(wù)規模大，盈利能力較弱，缺乏規范的管理制度，部分公司法人治理結構不完善，內部管理級次多、鏈條長(cháng)，資本金到位率低等。存在虛假出資、注冊資本未到位、地方政府和部門(mén)違規注資、抽走資本等問(wèn)題；由于融資平臺公司舉借的債務(wù)資金主要投向回收期較長(cháng)的公益或準公益性項目，盈利能力較弱出現虧損。
從融資途徑上看，地方政府通過(guò)平臺公司實(shí)現所謂
“創(chuàng )新”融資方式開(kāi)展的融資渠道受到嚴格限制。
為此，中央政府采取了一系列措施，對地方政府的擔保行為、集資方式、土地轉讓都給予制度性的限制安排。金融監管部門(mén)對地方政府投融資平臺公司和地方出資設立的國有企業(yè)融資行為也進(jìn)行嚴格規范，對銀行業(yè)的貸款行為進(jìn)行了限制。從融資途徑上看，地方政府通過(guò)平臺公司實(shí)現所謂“創(chuàng )新”融資方式開(kāi)展的融資渠道受到嚴格限制。城鎮化融資路徑是當前值得思考的緊要之事。
城投債是我國特有的一種融資手段，屬于企業(yè)負債，是地方政府投融資平臺及地方出資設立的國有企業(yè)發(fā)行城建類(lèi)債券的統稱(chēng)，是根據發(fā)債用途給予命名的，一般是相對于產(chǎn)業(yè)債而言的，主要是用于城市基礎設施等的投資目的發(fā)行的。城投債，又稱(chēng)“準市政債”，是地方投融資平臺作為發(fā)行主體，公開(kāi)發(fā)行企業(yè)債和中期票據，或其他資產(chǎn)證券化的創(chuàng )新方式，其主業(yè)多為地方基礎設施建設或公益性項目。隨著(zhù)我國資本市場(chǎng)的進(jìn)一步發(fā)展，城投債券作為中國債券市場(chǎng)的“準市政債”，發(fā)行規模還會(huì )穩步擴大，一方面為城市基礎設施建設提供更加規范透明的融資渠道，同時(shí)也為廣大機構投資者提供更好的固定收益類(lèi)產(chǎn)品。中國國債登記結算公司發(fā)布的《2012年度債券市場(chǎng)統計分析報告》顯示，2012年債券市場(chǎng)共發(fā)行各類(lèi)債券8．6萬(wàn)億元，較2011年增加9231．72億元，同比增長(cháng)12．02％。
最近，學(xué)界和社會(huì )民眾對城投債券產(chǎn)生了風(fēng)險懷疑，認為違約風(fēng)險在漫延。研究認為總體上風(fēng)險是可控的，這一點(diǎn)各地政府在全國的審計中已得出了結論。從微觀(guān)主體分析，地方投融資平臺公司申請發(fā)行債券，有比較嚴格的限制條件，這在相當程度上控制了城投債的發(fā)行規模，也降低了“城投債券”的風(fēng)險。為了防止債務(wù)償還責任在幾屆政府之間的不均衡，避免出現政府還款中的道德風(fēng)險，防止本屆政府只借款不還款，逃避還款責任，針對城投債券，還規定了專(zhuān)門(mén)的償債均攤機制，也就是將債券還本的壓力在債券存續期內進(jìn)行合理分攤，避免在最后一年累積過(guò)大的還本壓力和風(fēng)險。因此，筆者認為，對清理后退出平臺管理的地方政府出資國有企業(yè)，在符合條件的情況下可以繼續鼓勵其發(fā)行城投債，支持未來(lái)城鎮化建設的資金需求，鼓勵其運用BT模式進(jìn)行資金運作，參與城鎮化建設。
此外，國際上流行發(fā)行地方政府債券（LocalTreasuryBonds），又稱(chēng)為
“市政債券”（MunicipalSecurities），也是籌集地方政府建設資金的重要渠道，它是指國家的地方政府、地方公共機構發(fā)行的債券。同中央政府發(fā)行的國債一樣，地方政府債券一般也是以當地政府的稅收能力作為還本付息的來(lái)源或擔保。地方政府債券的安全性較高，被認為是安全性?xún)H次于“金邊債券”的一種“銀邊債券”，而且，投資者購買(mǎi)地方政府債券所獲得的利息收入一般都免交所得稅，這對投資者有很強的吸引力。在美國，地方政府債券通常分為一般債券（普通債券）和專(zhuān)項債券（收益債券）。地方政府債券一般用于交通、通訊、住宅、教育、醫院和污水處理系統等地方性公共設施的建設。目前全世界已有多個(gè)國家實(shí)行地方政府債券模式，其中美國和日本的地方政府債券發(fā)行規模最大，發(fā)行模式也最具代表性：美國的市政債券代表了分權制國家的地方債券市場(chǎng)制度；日本的地方政府債券則代表了集權制國家的地方債券市場(chǎng)制度。
將地方政府債務(wù)顯性化，降低政府融資成本，明確將債券資金納入預算管理，最大限度地發(fā)揮債券資金的使用效益。
2009年，受?chē)H金融危機快速蔓延和世界經(jīng)濟增長(cháng)明顯減速的影響，財政收支十分緊張，我國經(jīng)濟發(fā)展非常困難。為解決法律約束地方政府直接發(fā)債的問(wèn)題，也為進(jìn)一步擴大內需，保持經(jīng)濟平穩較快發(fā)展，中央政府決定2009—2011年財政部每年代理發(fā)行2000億元地方政府債券，并對債券在省級政府間進(jìn)行合理分配。各省級政府在國務(wù)院核準的額度內，提請同級人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )審查批準后，由中央財政代理發(fā)行債券，所籌資金納入同級預算管理，資金歸還由地方按規定上繳中央財政統一歸還。這種籌資方式，與中國式城投債相比，又向前邁出重要一步，與國外地方政府市政債相似度更高。
此后，為更進(jìn)一步強化地方政府的償債責任，提高地方政府管理發(fā)行債券的水平，
2011年和2012年兩年中央政府決定在確定的地方政府債券發(fā)行規模內，本著(zhù)自愿原則，選擇了經(jīng)濟基礎較好、債務(wù)負擔較輕、資本市場(chǎng)發(fā)育成熟的上海、浙江、廣東、深圳作為地方政府自行發(fā)行債券的試點(diǎn)�。ㄊ校�，其余�。▍^、市）仍由中央財政代理發(fā)行。自行發(fā)債是指試點(diǎn)�。ㄊ校┰趪鴦�(wù)院批準的發(fā)債規模限額內，自行組織發(fā)行本省
（市）政府債券的發(fā)債機制。試點(diǎn)�。ㄊ校┱畟韶斦看k還本付息。這項改革的核心是將發(fā)行的技術(shù)環(huán)節工作交由地方政府去執行，這樣可以提高地方政府發(fā)行市政債（地方政府債券）在操作層面上的能力。與中央財政代理發(fā)行地方債券相比又向前走出一步。
筆者認為，我國目前對地方政府債務(wù)采取“總量控制、統一還本”的代理發(fā)行或少數地方自行發(fā)行債券的方式舉債維護了國家法律尊嚴，部分抑制了地方政府債務(wù)管理的失控局面，將地方政府債務(wù)顯性化，降低政府融資成本，明確將債券資金納入預算管理，最大限度地發(fā)揮債券資金的使用效益。這種試點(diǎn)發(fā)債的管理方式可選擇經(jīng)濟實(shí)力較強的地方進(jìn)一步擴大范圍，提高地方政府對債務(wù)發(fā)行和管理方面的經(jīng)驗，為將來(lái)拓展融資渠道做好技術(shù)上的準備。也是解決城鎮化資金不足的重要來(lái)源。
總之，城鎮化建設的資金供給需要政府公共財政增加支持，更需要社會(huì )資本共同參與，形成綜合力量，打“組合拳”。只要能夠有充分的法律授權、健全的債券市場(chǎng)、規范的管理制度和豐富的管理經(jīng)驗，進(jìn)一步提高資金來(lái)源的社會(huì )化程度，城鎮化建設融資就會(huì )走出一條寬闊的道路。