●從30年的高速增長(cháng)逐步過(guò)渡到中速增長(cháng)是經(jīng)濟發(fā)展的必然過(guò)程，現在的問(wèn)題是怎么能過(guò)渡好。如果過(guò)渡的好，也就是中國在未來(lái)10-15年保持5%-8%之間的增長(cháng)，中國完全可以避免中等收入陷阱。
●經(jīng)濟領(lǐng)域的改革必須具有明確的目標，那就是，在中短期內保持中等經(jīng)濟增長(cháng)，從長(cháng)遠看調整和優(yōu)化經(jīng)濟結構，實(shí)現可持續性。經(jīng)濟體制改革必須把短期的經(jīng)濟增長(cháng)和長(cháng)遠的可持續發(fā)展有效結合起來(lái)。
●通過(guò)稅制來(lái)調整國民經(jīng)濟結構，實(shí)現國有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)、大型企業(yè)和中小型企業(yè)、中小型企業(yè)和微型企業(yè)之間的平衡。改善中國的社會(huì )結構，主要是在減少和保護社會(huì )最底層的同時(shí)，大力促進(jìn)中等收入群體的成長(cháng)。
●戶(hù)口制度造就了城鄉二元分割制度。當時(shí)設置這種制度是為了對社會(huì )加以有效的行政管理，但正如改革開(kāi)放以來(lái)的經(jīng)驗所表明的，城鄉二元制度已經(jīng)成為中國城市化最主要的結構性和制度障礙。今天中國社會(huì )所面臨的很多社會(huì )沖突也大多來(lái)源于這個(gè)城鄉分割制度。
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鄭永年接受本報記者采訪(fǎng)。記者 王皓然
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中國發(fā)展高層論壇2013年會(huì )期間，新加坡國立大學(xué)東亞研究所所長(cháng)鄭永年接受了《經(jīng)濟參考報》記者的專(zhuān)訪(fǎng)。他在專(zhuān)訪(fǎng)中指出，對中國新一屆領(lǐng)導人來(lái)說(shuō)，更大的挑戰是，如何使中國經(jīng)濟平穩地由高速發(fā)展轉型到中速發(fā)展。他認為，實(shí)現全面改革是不太現實(shí)的，改革需要找到突破口。
《經(jīng)濟參考報》：前不久結束的全國兩會(huì )上選出了新一屆政府。您認為，對新一屆政府來(lái)講，今后將面對怎樣的國際和國內形勢？對中國經(jīng)濟發(fā)展來(lái)講，有哪些有利條件和不利條件？
鄭永年：中國新一屆政府面臨著(zhù)新的國際和國內環(huán)境，現在他們需要正確的估計這個(gè)形勢。
首先，國際經(jīng)濟大環(huán)境并不理想。中國在鄧小平南方講話(huà)之后，經(jīng)濟開(kāi)始迅速發(fā)展起來(lái)，當時(shí)的國際環(huán)境處于全球化的高潮，2001年中國加入WTO后進(jìn)入了全球化體系中，這給中國經(jīng)濟發(fā)展帶來(lái)了巨大的好處。
而當前的國際環(huán)境有兩個(gè)微妙之處需要引起注意。第一，世界經(jīng)濟結構嚴重失衡。雖然美國政府采取了一系列措施，使得經(jīng)濟有了微弱的復蘇，但并不是結構上的整體復蘇，美國并沒(méi)有從根本上解決結構性失衡的問(wèn)題，要真正解決這個(gè)問(wèn)題需要更長(cháng)時(shí)間的努力。歐洲的情況也好不到哪里，經(jīng)濟危機非常嚴重，要想走出危機，不僅需要時(shí)間，還需要制度性、體制性的改革。美國、日本也需要這種改革。而體制性的改革都會(huì )面臨來(lái)自巨大的既得利益團體的阻撓，不僅是中國，世界上所有的國家都是如此。第二，中國周邊的環(huán)境在變化。中國是亞洲區域最大的國家，但和周邊國家的政治信任度比較低。所以中國的戰略環(huán)境并不好�，F在從東海到南海，都有矛盾，這些都對中國經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生不利影響。
其次，中國內部也存在經(jīng)濟結構失衡等問(wèn)題。這幾年大家過(guò)分強調出口和內需之間的失衡，除此之外，還有國企和民企、大型企業(yè)和中小型企業(yè)、中小型企業(yè)和微型企業(yè)之間的結構失衡。要解決這些問(wèn)題都需要新一屆政府付出非常艱苦的努力。
對中國新一屆領(lǐng)導人來(lái)說(shuō)，更大的挑戰是，如何使中國經(jīng)濟平穩地由高速發(fā)展轉型到中速發(fā)展。中國經(jīng)濟要想繼續保持兩位數的高速增長(cháng)已經(jīng)十分困難了，即使偶爾還會(huì )有，也會(huì )對中國經(jīng)濟結構甚至國際經(jīng)濟結構產(chǎn)生一些負面影響。
從30年的高速增長(cháng)逐步過(guò)渡到中速增長(cháng)是經(jīng)濟發(fā)展的必然過(guò)程，現在的問(wèn)題是怎么能過(guò)渡好。如果過(guò)渡的好，也就是中國在未來(lái)10-15年保持5%-8%之間的增長(cháng)，中國完全可以避免中等收入陷阱，由中等收入國家過(guò)渡到高收入國家，由現在的人均GDP5000美元增長(cháng)到1萬(wàn)或1.2萬(wàn)美元。如果中國可以由中等收入國家過(guò)渡到高收入國家，那么現在面臨的很多問(wèn)題也就迎刃而解了。當然，如果過(guò)渡不好，經(jīng)濟增長(cháng)速度跌到5%以下的低增長(cháng)，那么中國就很可能掉入中等收入陷阱。從世界經(jīng)濟發(fā)展史來(lái)看，這種過(guò)渡并不容易，存在許多挑戰，世界上許多國家都深陷其中。
當然，中國的潛力是有的，這就需要有效的政府和正確的政策。我非常欣賞李克強所說(shuō)的“改革是最大的紅利”，將來(lái)體制改革會(huì )是最大的紅利。今后，中國再也不可能走以前粗獷式的發(fā)展道路，要從細節入手實(shí)現可持續的發(fā)展。
《經(jīng)濟參考報》：既然您談到了改革這個(gè)話(huà)題，您認為，新一屆政府的都需要從哪些方面著(zhù)手進(jìn)行改革？
鄭永年：從去年底十八大后推出的一系列政策和領(lǐng)導人講話(huà)來(lái)看，我認為這個(gè)進(jìn)程比較明確。實(shí)現全面改革是不太現實(shí)的，改革需要找到突破口，主要有三大塊。第一，執政黨內部的改革。中國共產(chǎn)黨是中國唯一的執政黨，不僅要有能力治理國家，還要領(lǐng)導國家繼續往前走。對執政黨的改革現在很明了，主要就是反腐敗，建立一個(gè)清廉的政府。第二，可持續發(fā)展。在這里，財稅改革、金融改革都要往前走，但我認為重點(diǎn)還是城鎮化改革，這可以保證中國在相當長(cháng)的時(shí)間里實(shí)現經(jīng)濟可持續發(fā)展。第三，政府和人民之間的關(guān)系。目前這一塊沒(méi)有放入到改革的議程里，但是我認為很重要�，F在大家都在談習近平提出的“中國夢(mèng)”�！爸袊鴫�(mèng)”就是政府和老百姓互動(dòng)的一個(gè)平臺。怎樣把這三塊作為突破口需要進(jìn)一步的研究。
《經(jīng)濟參考報》：您心目中，經(jīng)濟領(lǐng)域改革的具體路徑應是怎樣的？
鄭永年：經(jīng)濟領(lǐng)域的改革必須具有明確的目標，那就是，在中短期內保持中等經(jīng)濟增長(cháng)，從長(cháng)遠看調整和優(yōu)化經(jīng)濟結構，實(shí)現可持續性。經(jīng)濟體制改革必須把短期的經(jīng)濟增長(cháng)和長(cháng)遠的可持續發(fā)展有效結合起來(lái)。要達到這個(gè)目標，針對中國的實(shí)際情況，這個(gè)領(lǐng)域內至少可以進(jìn)行如下幾個(gè)方面的改革。
稅收體制改革。在任何社會(huì )，稅收體制既可以阻礙經(jīng)濟增長(cháng)，也可以促進(jìn)經(jīng)濟增長(cháng)。同時(shí)，國家也通過(guò)稅制的二次分配達到基本的社會(huì )公平。對這些，中國社會(huì )已經(jīng)討論很多，但有兩點(diǎn)還必須加以強調。第一，通過(guò)稅制來(lái)調整國民經(jīng)濟結構，實(shí)現國有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)、大型企業(yè)和中小型企業(yè)、中小型企業(yè)和微型企業(yè)之間的平衡。第二，通過(guò)稅制改革來(lái)改善中國的社會(huì )結構，主要是在減少和保護社會(huì )最底層的同時(shí)，大力促進(jìn)中等收入群體的成長(cháng)。
近年來(lái)，很多討論過(guò)分強調通過(guò)二次分配來(lái)實(shí)現社會(huì )公平。二次分配當然很重要。但必須意識到，在實(shí)現基本社會(huì )公平方面，二次分配只是一個(gè)補充，而一次分配是結構性的，更為重要。通過(guò)稅制改革來(lái)改善經(jīng)濟結構，通過(guò)改善經(jīng)濟結構來(lái)改善社會(huì )結構，從而實(shí)現社會(huì )公平，這種途徑和方式比二次分配更為有效。目前的結構性減稅改革是一個(gè)好的開(kāi)始。
中國目前的稅制結構不利于經(jīng)濟結構的調整。首先，目前的稅制有利于國有企業(yè)和大型企業(yè)，而不利于中小型、微型企業(yè)。稅制的改革要改變這個(gè)局面，對中小型和微型企業(yè)實(shí)行優(yōu)惠的稅收政策。發(fā)展中小型和微型企業(yè)是解決就業(yè)問(wèn)題的最好手段。就業(yè)是個(gè)人和家庭收入的最主要來(lái)源，一旦沒(méi)有了就業(yè)，那么再多再好的來(lái)自國家二次分配的社會(huì )保障也難以避免個(gè)人和家庭淪落為貧窮狀態(tài)。
金融體制改革。金融體制改革的目標和稅制改革一樣，即保證經(jīng)濟的可持續發(fā)展和促進(jìn)社會(huì )正義和公平。要實(shí)現這個(gè)目標，有兩個(gè)方面的改革可以考量。首先是限制國有銀行業(yè)的壟斷行為�，F在銀行業(yè)的市場(chǎng)化水平較低，缺乏充分競爭。雖然國家在銀行業(yè)的壟斷地位在今后相當長(cháng)的歷史時(shí)期內很難改變，但可以對銀行業(yè)進(jìn)行改制，引入市場(chǎng)化和引入競爭機制。
其次，向民間開(kāi)放金融業(yè)，大力鼓勵和促進(jìn)民間金融機構的建立和發(fā)展�，F在國有商業(yè)銀行主要的服務(wù)對象是國有企業(yè)。雖然這些年中央政府一直在強調國有銀行要支持中小企業(yè)，但并沒(méi)有什么結果。這是制度設計原因。要國有大型銀行去支持和扶持中小企業(yè)并不符合經(jīng)濟邏輯，國有銀行沒(méi)有經(jīng)濟上的動(dòng)機去支持中小企業(yè)和微型企業(yè)。如果用行政命令手段強制國有銀行去這樣做，失敗的可能性遠遠大于成功的可能性�，F在，最可行的辦法就是允許民間金融機構的產(chǎn)生和發(fā)展。實(shí)際上，非正式的民間融資渠道和制度一直存在，只不過(guò)處于非法狀態(tài)。只要中小微企業(yè)有融資需求，這種非正式的渠道和制度會(huì )一直存在下去。但因為缺少政府的監管，這些非正式的渠道和制度經(jīng)常會(huì )導致嚴重的問(wèn)題，甚至演變成社會(huì )的不穩定因素。對政府來(lái)說(shuō)，一是要容許民間金融機構的產(chǎn)生和發(fā)展，二要加緊對民間金融結構的監管。民間金融結構的發(fā)展同時(shí)又能在資本市場(chǎng)上加強競爭，降低企業(yè)融資成本，提高資本使用的效率。只有民間金融結構發(fā)展起來(lái)了，中小型和微型企業(yè)的發(fā)展才有希望。而只有中小型和微型企業(yè)發(fā)展起來(lái)了，社會(huì )結構才會(huì )有改善的希望。
《經(jīng)濟參考報》：近來(lái)，城鎮(市)化已經(jīng)成為中國新一屆政府的最高議事日程之一。中國國務(wù)院總理李克強多次強調，城鎮化是中國最大的內需潛力之所在。您認為，中國未來(lái)城鎮化之路應如何走？
鄭永年：我認為，無(wú)論是通過(guò)建設消費主導的經(jīng)濟轉型而實(shí)現可持續的經(jīng)濟發(fā)展，還是通過(guò)解決城鄉二元結構而達到社會(huì )的穩定，都離不開(kāi)城市化。
不過(guò)，從目前的討論看，大多聚焦于城市化對經(jīng)濟增長(cháng)的貢獻，而少談甚至不談城市體制改革問(wèn)題。在一些政府經(jīng)濟學(xué)家和各級政府官員對城市化的討論中，人們不難感覺(jué)到國內“GDP主義”的迅速回潮。城市化不再是通過(guò)體制改革而獲取紅利，而是通過(guò)城市發(fā)展而獲取紅利。
城市化對經(jīng)濟增長(cháng)的貢獻當然不容懷疑，經(jīng)濟發(fā)展對城市也非常重要，但如果僅僅強調城市化，而不談城市體制改革問(wèn)題，城市化就會(huì )帶來(lái)無(wú)窮的經(jīng)濟、社會(huì )甚至政治問(wèn)題。從中外城市化歷史看，簡(jiǎn)單的城市擴張可能會(huì )造就巨大的短期利益，但從長(cháng)遠看不僅不能實(shí)現可持續發(fā)展，反而會(huì )導致各種城市病。在中國的制度環(huán)境中，如果城市化不當，不僅會(huì )促成國家陷入中等收入陷阱，甚至可能因為環(huán)境的惡化而對人民的生活構成直接的威脅。城市化為經(jīng)濟增長(cháng)帶來(lái)的巨大紅利只能通過(guò)城市體制改革而實(shí)現。
實(shí)際上，改革開(kāi)放以來(lái)，城市化是中國社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展過(guò)程的一大主題。中國傳統上是農業(yè)社會(huì )。盡管近代之前的數千年歷史中，中國也發(fā)展出了無(wú)數城市，但因為缺失西方那樣的工業(yè)化和與之關(guān)聯(lián)的城市化，中國農業(yè)社會(huì )的大局從來(lái)就沒(méi)有被改變。改革開(kāi)放之前，國家主導的工業(yè)化促進(jìn)了城市化，但也沒(méi)有改變農業(yè)社會(huì )這個(gè)基本事實(shí)。從深層次看，這一波城市化的代價(jià)極高，很多制度設置實(shí)際上是反城市化的。
一個(gè)顯著(zhù)的例子是戶(hù)口制度所造就的城鄉二元分割制度。當時(shí)設置這種制度是為了對社會(huì )加以有效的行政管理，但正如改革開(kāi)放以來(lái)的經(jīng)驗所表明的，城鄉二元制度已經(jīng)成為中國城市化最主要的結構性和制度障礙。今天中國社會(huì )所面臨的很多社會(huì )沖突也大多來(lái)源于這個(gè)城鄉分割制度。
中國城市化在高速度地進(jìn)行，但是很多官員和學(xué)者對城市化的概念并不清楚，對“城鄉統籌”的概念也不清楚。什么叫城市化呢？到現在為止，大概把城市“做大”是很多人的共識。而在“城鄉統籌”方面，問(wèn)題更多。
對一些地方官員來(lái)說(shuō)，城市化僅僅意味著(zhù)土地的城市化，而不是人的城市化。他們所關(guān)心的只是通過(guò)各種途徑把農村的土地轉變成為城市用地，而對如何把農村人口有效整合進(jìn)城市并不感興趣。同時(shí)，很多人也沒(méi)有意識到如何去改善農村居民的生活，使得他們拉近和城市居民的生活狀況。
從理論上說(shuō)，城市應當讓生活更美好，更方便。但現實(shí)并非是這樣。高樓大廈有了，立體橋梁有了，在西方大城市所能見(jiàn)到的東西，中國都有了。但是，方方面面硬件的發(fā)展并沒(méi)有帶來(lái)軟件方面的進(jìn)步。實(shí)際上，高速城市化所帶來(lái)的建設成就在很多方面只是表面上的光彩。
那么，如何通過(guò)城市體制改革來(lái)推進(jìn)城市化？從歷史的經(jīng)驗和城市化現實(shí)環(huán)境來(lái)看，城市化首先必須考慮的是以人為本。
從國際經(jīng)驗來(lái)看，凡是城市化的目標是以人為本，城市化可以為城市居民帶來(lái)幸福生活。強調城市是人居住的地方，對中國來(lái)說(shuō)尤其重要。在中國傳統的概念中，城市實(shí)際上是軍事要地，核心是國防，是政治，而不是人。中國的城市的關(guān)鍵詞是“城”，城市也被稱(chēng)為“城池”。近現代大多西方城市起源于商貿要地，關(guān)鍵詞是“市”，主要是為了解決人的居住問(wèn)題。后來(lái)工業(yè)化帶來(lái)了城市化，也帶來(lái)了城鄉整合的問(wèn)題。
這并不是說(shuō)，西方的城市化就沒(méi)有問(wèn)題了，但城市化以人為本這一目標是明確的。西方很多城市的基礎設施使用了數百年都沒(méi)有問(wèn)題，主要是在設計時(shí)考量到了人的需要問(wèn)題。城市建筑是為了人的需要而建筑，而不是為了建筑本身。在中國，這一點(diǎn)到現在為止，并不明確。
今天強調新型城市化意味著(zhù)什么？新型城市化至少可以在兩個(gè)方面加以討論，一是城市的升級，二是探索新型城市化。對城市化已經(jīng)到達一定程度的城市來(lái)說(shuō)，城市化的目標是城市如何升級的問(wèn)題，就是如何在現有的基礎上再發(fā)展的問(wèn)題。而對正在進(jìn)行城市化或者剛剛開(kāi)始城市化的地方來(lái)說(shuō)，就是如何避免早先城市化所產(chǎn)生的弊端，探索另一種城市化道路的問(wèn)題。盡管中國的新型城市還會(huì )不斷出現，但對今天的大多數城市來(lái)說(shuō)，城市升級的任務(wù)顯得尤其重要和迫切。
因此，中國需要把重點(diǎn)放在通過(guò)城市體制改革來(lái)推進(jìn)城市升級的問(wèn)題，主要是要突出城市化和城市升級過(guò)程中的軟件問(wèn)題，包括城市規劃、設計和管理等方面。但是，應當指出的是，這里不強調硬件建設并不等于這方面沒(méi)有問(wèn)題。講城市軟件建設，必須把重點(diǎn)放在城市建設如何以人為本。人們實(shí)在沒(méi)有必要去刻意強調硬件方面的新型，例如新型的大樓、新型的立交橋、新型的交通工具等等。
如果能夠把“人”的因素引入到城市化里面來(lái)，并且成為城市化的優(yōu)先考慮，那么就必然會(huì )產(chǎn)生方方面面的“新型”來(lái)。在城市化過(guò)程中，那些關(guān)乎人的因素的創(chuàng )新才是真正的創(chuàng )新。