隨著(zhù)我國工業(yè)化、城鎮化的快速推進(jìn)，與住房相關(guān)的各種矛盾和問(wèn)題日益凸顯，住房問(wèn)題成為標志性的重大民生問(wèn)題。解決住房問(wèn)題，迫切需要推進(jìn)住房理論研究的不斷深化、住房制度設計的持續改進(jìn)、住房保障路徑的開(kāi)拓創(chuàng )新。
住房問(wèn)題是世界性難題。在一些發(fā)展中國家，住房矛盾突出表現為觸目驚心的城市“貧民窟”等城市病。聯(lián)合國人居署報告顯示，2010年世界貧民窟人口達8.276億人，約占全球城市人口的1/4。在發(fā)達國家，對住房保障制度的探索已有上百年歷史。1919年，英國頒布了《住房和城鎮規劃法》，規定居民住房問(wèn)題為公共事務(wù)，政府對此履行義務(wù)。1937年，美國第一部住房法案《瓦格納住房法》出臺，之后其住房制度經(jīng)歷了政府建設公共住房、政府補貼住房建設、實(shí)行房租補貼等發(fā)展階段。但發(fā)達國家遇到了另外的住房難題，由住房體制缺陷、過(guò)度投機等引發(fā)危機的案例屢見(jiàn)不鮮。比如，2007年美國爆發(fā)的次貸危機，直接引發(fā)了蔓延至今的國際金融危機。
總結世界各國住房保障的經(jīng)驗教訓，可以得出以下結論：第一，住房保障制度設計不斷完善，一般經(jīng)歷了以“補磚頭”的實(shí)物保障為主逐步轉為以“補人頭”的房租補貼為主的過(guò)程。第二，政府對住房市場(chǎng)的干預要適時(shí)適度，應在發(fā)揮市場(chǎng)機制作用的基礎上構建靈活的住房保障機制：一手以稅收工具為主調控房地產(chǎn)市場(chǎng)；一手以補貼工具為主解決窮人“居者有其屋”的問(wèn)題。第三，住房需求具有多樣性，公民居住權的保障方式要多元化，保障水平要有層次性。第四，應提早預防形成“貧民窟”，否則就會(huì )給經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展帶來(lái)巨大危害，治理的難度更大、成本更高。
新中國成立后，住房保障制度的探索歷程大體可以劃分為四個(gè)階段。
實(shí)物分配階段。從1949年新中國成立到1998年，我國實(shí)行的是福利分房制度，職工住房由國家和單位負責建設分配。這一保障模式否定了住房的商品屬性，加之“高積累、低消費”及“先生產(chǎn)、后生活”思想的影響，房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展和住房保障體系建設嚴重滯后。1977年，全國城市人均居住面積僅3.6平方米。雖然上世紀90年代初啟動(dòng)了城市住房制度改革試點(diǎn)，但沒(méi)有從根本上打破住房實(shí)物分配體制，住房供給短缺問(wèn)題突出。
市場(chǎng)化改革探索階段。以1998年7月《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》為標志，我國住房分配貨幣化、房地產(chǎn)市場(chǎng)化改革正式啟動(dòng)。改革調動(dòng)了市場(chǎng)主體投資建設商品房的積極性，培育了房地產(chǎn)市場(chǎng)，增強了住房供給能力，城鎮居民人均住房面積從1998年的18.7平方米提高到2006年的27.1平方米。但這一階段住房保障制度建設跟進(jìn)不夠，政府的住房保障職能沒(méi)有充分發(fā)揮。
全面構建住房保障制度體系階段。2007年，國務(wù)院明確將保障性住房納入政府公共服務(wù)職責范圍，要求加快建立健全以廉租房制度為重點(diǎn)、多渠道解決城市低收入家庭住房困難的政策體系，保障性住房建設進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展階段。
保障房建設跨越式發(fā)展階段�！笆濉币巹澨岢鲂陆�3600萬(wàn)套保障房，目標是覆蓋約20%的城鎮居民家庭，覆蓋范圍之廣、投入力度之大、建設速度之快前所未有。2012年國家財政用于保障性住房的資金達到3800多億元，比2007年增長(cháng)近38倍。目前，我國初步建立起包括廉租住房、公共租賃住房、經(jīng)濟適用住房、限價(jià)商品住房、各類(lèi)棚戶(hù)區改造以及農村危房改造、游牧民定居工程的7大類(lèi)、11個(gè)品種的保障性住房體系。
我國對住房保障制度的探索和創(chuàng )新，抓住了幾個(gè)關(guān)鍵環(huán)節。
重點(diǎn)解決城鄉低收入群體住房問(wèn)題，保障其基本住房需求。在城鎮重點(diǎn)發(fā)展廉租住房和公共租賃住房，解決中等偏下收入群體的住房困難；在農村重點(diǎn)推進(jìn)危房改造，并向低保困難戶(hù)傾斜。
大力推進(jìn)“棚戶(hù)區”改造，防止出現“貧民窟”。2005年，遼寧省率先大規模推進(jìn)煤礦棚戶(hù)區連片改造。2010年，全國開(kāi)始推進(jìn)城市棚戶(hù)區改造、國有工礦棚戶(hù)區改造以及林區、墾區、煤區棚戶(hù)區改造。目前，已有1200萬(wàn)戶(hù)、4000多萬(wàn)棚戶(hù)區居民的住房條件得到徹底改善。
著(zhù)力解決農民工的住房問(wèn)題。2007年，國務(wù)院將農民工住房納入住房保障范圍，明確要求多渠道改善農民工居住條件。2011年，又明確將有穩定職業(yè)并在城市居住一定年限的外來(lái)務(wù)工人員納入公共租賃住房供應范圍，加快解決農民工在城市的居住問(wèn)題。
住房制度設計兼顧政府保障與市場(chǎng)發(fā)育。在住房市場(chǎng)化改革的基礎上構建保障房政策體系，充分體現了住房的多重屬性。此次國際金融危機爆發(fā)以來(lái)，我國大規模推進(jìn)保障性住房建設，為擴大內需、實(shí)現經(jīng)濟企穩回升做出了貢獻。
我國住房制度及保障體系快速構建，取得了舉世矚目的成就。一是城鄉居民居住條件迅速改善。2012年城鎮居民人均住房建筑面積達到32.9平方米。二是住房供需矛盾得到緩解。保障性住房建設的加速，增加了住房供給，改善了市場(chǎng)預期，在一定程度上遏制了投資、投機行為。三是保障房建設大規模推進(jìn)，拉動(dòng)了投資和消費，有利于我國經(jīng)濟可持續發(fā)展。
當前，我國住房保障制度建設依然面臨嚴峻形勢，存在一些亟待解決的問(wèn)題。首先，住房購買(mǎi)消費與租賃消費的比例嚴重失調。住房自有率美國為60%，德國為40%，我國則高達85%，而且購房者呈年輕化態(tài)勢。以住房購買(mǎi)消費為主，不僅助長(cháng)房?jì)r(jià)畸高，而且影響保障房體系良性發(fā)展。其次，住房保障方式相對單一，主要以實(shí)物建房為主。第三，住房保障品種較多，目前共有7大類(lèi)、11個(gè)品種。第四，住房保障法律體系不健全，住房保障運行體制亟待完善。當前尤其應加快構建公平分配、有效運營(yíng)、有序退出等制度。
黨的十八大報告明確提出，“建立市場(chǎng)配置和政府保障相結合的住房制度”。完善住房保障制度，應注重以下幾個(gè)方面：
進(jìn)一步加強住房保障制度的頂層設計。進(jìn)一步明確政府與市場(chǎng)的邊界，科學(xué)界定政府住房保障范圍；統籌城鄉規劃，對保障性住房建設出臺適當的傾斜和優(yōu)惠政策，確保建設用地需要；借鑒國際經(jīng)驗，探索建立住房合作社等多渠道、多形式住房供應模式，在開(kāi)發(fā)環(huán)節引入競爭機制，打破只能從開(kāi)發(fā)商手中購房的格局，實(shí)現商品住房與保障住房良性互動(dòng)、健康發(fā)展。
進(jìn)一步完善住房保障政策體系。目前我國保障房品類(lèi)繁多，長(cháng)此以往，會(huì )增加操作成本，也會(huì )損害政策效率。應以公共租賃住房為主逐步簡(jiǎn)化保障房品種，將帶有產(chǎn)權的經(jīng)濟適用房和限價(jià)商品房逐步推向市場(chǎng)，厘清居住權與產(chǎn)權、投資權的關(guān)系；將廉租房與公共租賃住房并軌管理，統一為公共租賃住房，對不同收入水平的保障對象實(shí)行差異租金。
積極推進(jìn)保障房供應及管理的多元化。因地制宜實(shí)施住房保障，對一線(xiàn)城市應采取配建等方式，增強實(shí)物住房保障能力，以“補磚頭”為主；對二、三線(xiàn)城市，由于住房供應較充足，應以“補人頭”為主。政府通過(guò)注入資本金、投資補助、貸款貼息、鼓勵企業(yè)發(fā)行債券等措施，引導更多社會(huì )力量參與保障房的投資建設和運營(yíng)管理。最終形成“市場(chǎng)建房、政府補貼、居民租房、社會(huì )管理”的住房保障模式。
加快住房保障法制化建設步伐。將住房保障納入法制化管理軌道，為住房保障長(cháng)期穩定健康發(fā)展提供法律保障。