農村建設用地制度性改革，是中國農村改革的升級版，也是中國經(jīng)濟升級版的抓手之一。而我國在土地制度變革與城鎮化發(fā)展的探索與創(chuàng )新，也將為發(fā)展中國家提供一種新的范式，更為發(fā)展經(jīng)濟學(xué)貢獻新的思想。中國的企業(yè)和投資者要抓住土地制度改革釋放的戰略機遇。
李克強總理4月3日主持召開(kāi)本屆政府正式履新的國務(wù)院常務(wù)工作會(huì )議，部署現代農業(yè)綜合配套改革試驗。包括創(chuàng )新農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體制、深化土地管理制度改革、創(chuàng )新農村金融服務(wù)、健全農業(yè)科技創(chuàng )新和服務(wù)體系、創(chuàng )新農產(chǎn)品流通方式和流通業(yè)態(tài)、推進(jìn)水利建設與管理體制改革、完善糧食主產(chǎn)區利益補償機制、整合涉農資金，把專(zhuān)項資金集中起來(lái)由試驗地區的地方政府統籌使用，以提高使用效益、加快城鄉一體化發(fā)展九項內容。30年前，農村“包產(chǎn)到戶(hù)”成了中國改革開(kāi)放的突破口，今天的九項任務(wù)預示中國經(jīng)濟發(fā)展新版本將再次從農村“改天換地”破土。中國經(jīng)濟發(fā)展被“逼”走上了城鄉土地“置換”的改革之路。這一土地改革新思路或將成為世界上在城鎮化過(guò)程中解決土地問(wèn)題前無(wú)古人的案例。
九項任務(wù)第二項提出“深化土地管理制度”。那究竟如何“深化”土地制度改革？據人民網(wǎng)的報道，“深化”意味著(zhù)將“實(shí)行支持現代農業(yè)發(fā)展的差別化用地管理政策。規范推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設用地流轉，逐步建立統一的城鄉建設用地市場(chǎng)。嚴格農村集體土地征收管理，完善節約集約用地管理制度，創(chuàng )新耕地保護機制。改善農村宅基地有序退出機制�！薄敖ㄔO性用地流轉”，就是農村宅基地即所謂建設用地的使用權將被允許“轉讓”；“統一的城鄉建設用地市場(chǎng)”，就是十八億畝紅線(xiàn)不是簡(jiǎn)單地不改變的農田耕種面積，而是全國范圍內的總量控制；
“創(chuàng )新耕地保護機制”，就是農村宅基地可通過(guò)市場(chǎng)化方式轉換為城市周邊的建設用地。很清楚，如果土地制度有了這樣的深化改革，將突破中國經(jīng)濟改革的多項瓶頸，釋放經(jīng)濟持續發(fā)展的新動(dòng)力。
土地流傳將突破農民的收入瓶頸。30年前變集體生產(chǎn)為“包產(chǎn)到戶(hù)”的土地管理體制的大膽變革開(kāi)啟了市場(chǎng)經(jīng)濟改革的大幕。但接下來(lái)的國企改革，對外開(kāi)放、招商引資、世界制造業(yè)中心，以及20多年平均9％以上的增長(cháng)，基本以城市為中心，改革紅利輻射農村非常不充分。即使進(jìn)城打工的農民工，仍受到各種制度障礙，也沒(méi)能分享足夠的經(jīng)濟成長(cháng)。城鄉二元化，最大是收入水平的“二元化”，造成生活方式的“二元化”，土地分割造成生產(chǎn)方式的“二元化”。中國要走出中等收入陷阱，首先是農民必須走出“低收入”陷阱。農村建設用地扭轉的基本思路，就是通過(guò)轉讓農民唯一的有使用權的“財產(chǎn)”——土地，使收入有顯著(zhù)提高，農民將是土地扭轉的最大受益者。
傳統發(fā)展經(jīng)濟學(xué)的思路是，先有城市發(fā)展和工業(yè)發(fā)展然后反哺農村反哺農業(yè)。但全世界的實(shí)踐證明，如果沒(méi)有特別的制度安排，反哺和輻射不會(huì )必然發(fā)生，雖然城市和工業(yè)的發(fā)展曾犧牲農民和農村的利益。
所以，農村建設用地轉讓的資金，絕大部分將分別按照各自出讓土地的比例支付給農民。有經(jīng)濟學(xué)家計算過(guò)，雖然不同的地方出讓資金可能高低不同，但因為城市商業(yè)用地和工業(yè)用地與農村建設用地的價(jià)格懸殊，農民都可一次性得到在現在生產(chǎn)力水平下農業(yè)生產(chǎn)收入水平數十年甚至一輩子的收益。土地轉讓?zhuān)悄壳白屴r民進(jìn)入中等收入的不二方式�？梢�(jiàn)，這是土地制度的改革，也是收入分配機制的改革的一部分，更是中國走出中等收入陷阱的途徑、世界各國可能都不曾走過(guò)的必由之路。
農村建設用地轉讓?zhuān)步忾_(kāi)了城鎮化的土地瓶頸。安居工程、創(chuàng )造就業(yè)機會(huì )的工業(yè)和商業(yè)用地，都面對著(zhù)城鎮土地的需求增長(cháng)。在未來(lái)每年以1％的速度增長(cháng)的城鎮化率過(guò)程中，合理比例的建設用地“置換”城鎮郊區和周邊的原來(lái)的農用地，將使整體土地資源通過(guò)市場(chǎng)化改革得到優(yōu)化配置。
土地轉讓還將推進(jìn)農業(yè)集約化、機械化和現代化進(jìn)程，促使大規模整合土地和優(yōu)化耕地成為可能，為“培育壯大股份合作社、專(zhuān)業(yè)合作社、龍頭企業(yè)、家庭農場(chǎng)、專(zhuān)業(yè)大戶(hù)等新型生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體，發(fā)展多種形式的適度規模經(jīng)營(yíng)，引導和規范龍頭企業(yè)與農民股份合作社建立緊密型利益聯(lián)結機制”創(chuàng )造了基本條件。數億農村勞動(dòng)力變成城市居民后，必須有新的生產(chǎn)機制來(lái)保障農業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)。城鎮化進(jìn)程必須同步變革農業(yè)生產(chǎn)方式，這是農業(yè)戰略和農村改革系統工程的一部分。
背負重大歷史使命的土地流轉制度，設計當然要非常嚴謹。比如，農村建設性用地合理轉化比例的認定；分散建設用地需要集合轉讓?zhuān)晦D讓須通過(guò)政府批準的平臺；價(jià)格通過(guò)拍賣(mài)；拍得者獲得城市用地同樣規模的使用招標權利；土地流轉權轉讓是一次性的，避免了炒作和放大土地使用權規模。比如，“整合涉農資金，把專(zhuān)項資金集中起來(lái)由試驗地區的地方政府統籌使用，以提高使用效益”，通過(guò)集中轉向轉移支付方式，支持農村改革發(fā)展的資金需求。顯然，這也是一次打破部門(mén)之間利益制約，加強部門(mén)協(xié)同合作的重大改革。
重慶和成都已推行了城鄉統籌概念下的農村建設用地流轉試點(diǎn)。重慶有350萬(wàn)農民得到了城市戶(hù)口，進(jìn)城農民的土地通過(guò)地票形式轉讓。重慶在整體農村用地不變的情況下擴大了城市用地，為350萬(wàn)農民真正變成城鎮居民提供了重要的基礎保證。成都試點(diǎn)是以郊區農民的建設用地轉讓增加城市建筑用地。重慶和成都的試點(diǎn)，都為土地流轉的重大改革提供了可操作的經(jīng)驗。
而全國范圍的試點(diǎn)，則應從偏遠農村著(zhù)手。盡可能讓30年改革最少受益的地區參與，首先讓弱勢人群分享土地轉讓改革的紅利。所以，黑龍江成了這次國務(wù)院常務(wù)工作會(huì )議指定的農村改革九項任務(wù)的試點(diǎn)省份。
從中國改革的全局看，農村建設用地制度性改革，是中國農村改革的升級版，也是中國經(jīng)濟升級版的抓手之一。而我國在土地制度變革與城鎮化發(fā)展的探索與創(chuàng )新，也將為發(fā)展中國家提供一種新的范式，更為發(fā)展經(jīng)濟學(xué)貢獻新的思想。
中國的企業(yè)和投資者理應抓住土地制度改革釋放的戰略機遇。