存款保險是指國家為保護存款人的利益和維護金融秩序的穩定，通過(guò)法律形式建立的一種在銀行因意外事故破產(chǎn)時(shí)進(jìn)行債務(wù)清償的法律制度。從各國存款保險立法的實(shí)踐來(lái)看，這里的存款人應主要指小額存款人。中國2010年超越日本成為全球第二大經(jīng)濟體，金融業(yè)在經(jīng)濟高速增長(cháng)的過(guò)程中起到了重要作用，但直到今天，中國仍然是G20中唯一沒(méi)有進(jìn)行存款保險立法的國家，雖然也多次表態(tài)要加快立法進(jìn)程，但到底何時(shí)通過(guò)立法目前仍屬未知，大家都在等待最后一只靴子落地。
存款人的擠提是銀行破產(chǎn)和金融危機爆發(fā)的最直接原因，存款保險制度可提振存款者的信心，因而成為金融安全網(wǎng)的重要一環(huán)。
銀行業(yè)負債經(jīng)營(yíng)
“存短貸長(cháng)”的獨特性，決定了銀行系統內在的脆弱性。存款人的擠提是銀行破產(chǎn)和金融危機爆發(fā)的最直接原因，而當單個(gè)銀行發(fā)生擠提危機后，可能會(huì )有越來(lái)越多的存款人對其存款銀行失去信心，從而由單個(gè)銀行的擠提蔓延到整個(gè)銀行系統，最終導致銀行業(yè)危機甚至爆發(fā)系統性金融危機。存款保險制度可提振存款者的信心，因而成為金融安全網(wǎng)的重要一環(huán)。
存款保險不是免費的午餐，主要問(wèn)題之一就是產(chǎn)生道德風(fēng)險。首先，存款保險會(huì )激勵銀行從事過(guò)度冒險的投資行為：在實(shí)行單一費率存款保險時(shí)，銀行只需要繳納固定的保費，而與其資產(chǎn)風(fēng)險狀況無(wú)關(guān)，這樣銀行不用為承擔額外風(fēng)險付出相應的成本，銀行有動(dòng)機從事高風(fēng)險投資。其次，存款保險會(huì )減弱存款人對銀行經(jīng)營(yíng)風(fēng)險的監督，銀行存款成為了無(wú)風(fēng)險資產(chǎn)，從而削弱了對銀行的市場(chǎng)約束力。再次，存款保險還可能誘發(fā)監管機構本身的道德風(fēng)險。尤其在全額保險時(shí)，監管機構會(huì )放松對銀行的監管，從而使作為金融安全網(wǎng)之一的審慎監管機制發(fā)生失靈。
為解決存款保險的不足，采取限額保險是一個(gè)很好的途徑，存款超過(guò)保險限額的存款人依然有足夠的激勵對銀行的經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行監督，同時(shí)小額存款人的存款利益也可以得到有效保護。與此同時(shí)，當監管機構在面臨著(zhù)限額之上大額存款人“追償”的壓力時(shí)，會(huì )更積極履行職責，對銀行金融機構進(jìn)行審慎監管。單一費率對新組建的中小銀行更有利，他們往往會(huì )高息攬儲，進(jìn)行高風(fēng)險投資行為，卻繳納了較少的保費，因此一些學(xué)者推崇差別費率，希望以此來(lái)減少道德風(fēng)險的發(fā)生。目前歐洲有8個(gè)國家采用了風(fēng)險差別費率辦法，其他國家仍然是單一費率。
2007年底美國爆發(fā)的次貸危機席卷全球以來(lái)，盡管全球金融危機造成的危害在很多國家都很?chē)乐�，但并沒(méi)有發(fā)生大規模銀行擠提，從而危及國家的整個(gè)銀行體系。這是顯性存款保險在金融安全網(wǎng)中具有重要價(jià)值的有力佐證。
我國的隱性存款保險在維護社會(huì )穩定和保護個(gè)體存款人利益方面發(fā)揮了重要作用，但隱性存款保險自身缺陷非常明顯。
我國一直存在著(zhù)隱性的存款保險制度，一旦銀行類(lèi)金融結構發(fā)生經(jīng)營(yíng)困難，央行和地方政府便承擔起最后貸款人和救援者的角色，面對眾多金融機構和數萬(wàn)億的金融負債，央行和地方政府往往捉襟見(jiàn)肘，有可能迫使央行最終選擇增發(fā)貨幣來(lái)救援陷入困境的金融機構。而增發(fā)貨幣的行為又與央行幣值穩定的貨幣政策相沖突，加快存款保險立法可以有效地減輕央行和地方政府的壓力，有效維護金融安全和經(jīng)濟穩定。
我國隱性存款保險制度是一個(gè)成本巨大的制度。
1998年春海南發(fā)展銀行的存款擠提風(fēng)波持續了幾個(gè)月的時(shí)間，中國人民銀行為此一共調撥了34億元人民幣來(lái)救助海南發(fā)展銀行，但最終還是沒(méi)能制止該行的破產(chǎn)。
1998年7月21日，中國人民銀行宣布關(guān)閉海南發(fā)展銀行，其全部資產(chǎn)負債由中國工商銀行接管�；诖婵钫邔ば斜澈髧倚庞玫母叨刃湃�，危機才沒(méi)有繼續蔓延。據央行統計，僅1997—1998年間，就關(guān)閉了1家商業(yè)銀行、23家城市信用社、18家農村信用社、3家信托投資公司，這些被關(guān)閉的金融機構總資產(chǎn)達1088億元人民幣，政府支付了巨大成本。
可以看出，我國的隱性存款保險在維護社會(huì )穩定和保護個(gè)體存款人利益方面發(fā)揮了重要作用。但是，隱性存款保險自身缺陷非常明顯：第一，政府在銀行退出市場(chǎng)時(shí)承擔了高額的社會(huì )成本，而這些成本最終將由每一個(gè)納稅人來(lái)承擔，顯失公平。第二，在最后貸款人機制下，實(shí)質(zhì)上是央行為各個(gè)金融機構提供了一種全額賠付的隱性擔保，這與央行的貨幣政策功能相沖突，而且會(huì )誘發(fā)金融機構巨大的道德風(fēng)險問(wèn)題。第三，現行隱性存款保險安排下，金融機構破產(chǎn)時(shí)只有個(gè)體存款人可以得到補償，而其他存款人（如企業(yè)法人）很多只能自擔風(fēng)險，這顯然很不合理。
2011年中國人民銀行《金融穩定報告》中，再次重申了盡快建立顯性存款保險的重要性和緊迫性，為我國下一步加快存款保險立法指明了方向。
經(jīng)過(guò)多年探索，存款保險立法已經(jīng)成為中國立法者、學(xué)者和公眾的共識。建立顯性存款保險的法律制度對中國有著(zhù)極為重要的意義。
第一，存款保險首先保護了小額存款人的利益。儲蓄一直是中國居民最主要的金融投資方式。
2010年底居民存款30．33萬(wàn)億元人民幣 （同期美國約為4．5萬(wàn)億美元），居民儲蓄率高達46％，這遠遠高于西方發(fā)達國家
（包括有著(zhù)高儲蓄率傳統的日本）。由于中國居民存款結構中小額存款人占據著(zhù)絕大多數，存款是其保障未來(lái)基本生活、應對不時(shí)之需的重要來(lái)源。小額存款人由于缺少必要的金融知識和投資技能，不能對銀行等金融機構的資產(chǎn)負債狀況作出正確判斷，因此，讓他們承擔銀行破產(chǎn)后的損失，是極不公平的。存款保險可以有效地保護小額存款人的利益，免除其監督和評估銀行資產(chǎn)狀況的困難。而且，對小額存款人利益的保護不僅事關(guān)居民財產(chǎn)安全、生活水平提高等基本民生問(wèn)題，也關(guān)乎一個(gè)社會(huì )的穩定與發(fā)展。
第二，存款保險可以防范金融危機、打破壟斷、促進(jìn)競爭。存款保險可以對金融體系進(jìn)行有效的監管，從而最大限度地避免信用危機和銀行的破產(chǎn)倒閉，維護金融業(yè)的穩定。當前在中國的商業(yè)銀行中，由于利率市場(chǎng)化進(jìn)展緩慢，很多存款人將儲蓄存入工農中建四大行，相信它們才是最安全的。存款保險的建立將可以有效地改變目前這一違背市場(chǎng)規律的不正當競爭體制，顯性存款保險要求商業(yè)銀行自身必須繳納保費，以保障其存款人資金的安全。這有利于中小型銀行機構與四大行進(jìn)行公平競爭。而競爭在提高銀行業(yè)運行效率的同時(shí)，也給銀行業(yè)帶來(lái)了新的挑戰，因為經(jīng)營(yíng)不善將會(huì )被市場(chǎng)機制淘汰出局。因此，存款保險不僅可以有效地監管銀行等金融機構，而且可以對市場(chǎng)主體進(jìn)行優(yōu)勝劣汰式篩選，對經(jīng)營(yíng)不善的銀行等金融機構進(jìn)行有效的激勵。
第三，建立有效的金融機構市場(chǎng)退出機制。從海南發(fā)展銀行的案例中可以看出，在金融機構破產(chǎn)時(shí)，依賴(lài)于隱性存款保險，政府將會(huì )承擔高額的社會(huì )成本。而存款保險機構則通過(guò)向金融機構收取保費，從而組建一筆巨額的保險基金，它可以用來(lái)對陷入困境的金融機構進(jìn)行救援，也可以在銀行破產(chǎn)時(shí)最大限度地降低存款人的損失，以維護金融穩定。
第四，減少銀行破產(chǎn)的成本。1998年亞洲金融危機后，四大行共剝離不良資產(chǎn)近1．4萬(wàn)億元，中國政府定向發(fā)行國債2700億元人民幣以充實(shí)四大行的資本金，這些都是銀行經(jīng)營(yíng)失敗的成本。盡管重構銀行體系的成本可能存在爭議，但有一點(diǎn)是確鑿無(wú)疑的：隱性存款保險經(jīng)濟成本巨大。隨著(zhù)中國銀行業(yè)的快速發(fā)展，如果沒(méi)有顯性存款保險的保障，那么下一次金融危機來(lái)臨時(shí)，中國將會(huì )為重構銀行體系付出更大的成本。
第五，完善金融法律制度。目前，中國還沒(méi)有一部統一的或單獨的銀行破產(chǎn)法，有關(guān)銀行破產(chǎn)的一些規定主要散見(jiàn)于
《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《銀行業(yè)監督管理法》和《公司法》等法律中。而與普通企業(yè)（公司）的破產(chǎn)相比，銀行破產(chǎn)有著(zhù)自身諸多的特殊性�；诖�，很多國家都單獨制定了銀行破產(chǎn)法。存款保險立法能夠促進(jìn)中國金融法制更加成熟，更好地保護金融消費者的利益，實(shí)現金融體系的穩定、高效，使中國金融業(yè)真正走向國際化。
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中國存款保險立法需要解決的幾個(gè)問(wèn)題 |
存款保險立法的大方向和目標已經(jīng)確定，但還需要解決幾個(gè)核心問(wèn)題，如存款保險的范圍、存款保險的保費費率等。
存款保險立法的大方向和目標已經(jīng)確定，在最后一只靴子落下之前，還需要解決如下幾個(gè)核心問(wèn)題：
首先是存款保險的范圍。改革開(kāi)放以來(lái)，由于有國家背景作支撐，四大行在金融市場(chǎng)上擁有更好的信用和聲譽(yù)。因為不用擔心會(huì )發(fā)生破產(chǎn)問(wèn)題，四大行不太愿意參加存款保險。如果采取自愿投保方式，已經(jīng)充分市場(chǎng)化的四大行為降低經(jīng)營(yíng)成本，很可能不會(huì )參加存款保險。這也是中國至今遲遲未能出臺存款保險的原因之一。同時(shí)，發(fā)生倒閉破產(chǎn)的往往是一些地方性的中小金融機構，這些中小金融機構必須強制參加存款保險，才能夠保護中小金融機構存款人的利益。事實(shí)上，中小金融機構也很樂(lè )于參加存款保險，但他們由于其市場(chǎng)份額有限，其所繳納的保費形成的存款保險基金并不能夠有效的防范全國的金融風(fēng)險。因此，中國將來(lái)的存款保險立法應該采取強制投保的方式，即所有銀行存款類(lèi)金融機構都必須參加存款保險。
其次是存款保險的保費費率。自存款保險制度誕生以來(lái)，世界各國廣為使用的是單一費率的存款保險。風(fēng)險差別費率的特點(diǎn)是按銀行的風(fēng)險等級確定費率，風(fēng)險高的費率高，風(fēng)險低的費率低。在我國，將來(lái)制定的存款保險即使投保方式是強制的，但四大行因為其風(fēng)險等級較低，理論上應適用較低的費率計提標準，這也是激勵四大行加入存款保險制度的有效途徑之一。但風(fēng)險差別費率同樣存在新的問(wèn)題：風(fēng)險差別費率對存款人而言是否意味著(zhù)一種風(fēng)險暗示呢？一旦公眾懷疑高費率的中小銀行時(shí)，他們是否會(huì )將存款從費率高的銀行轉入費率低的銀行呢？這會(huì )不會(huì )引發(fā)新的金融風(fēng)險呢？現實(shí)中，四大行和其他中小金融機構在社會(huì )聲譽(yù)、資產(chǎn)質(zhì)量及管理水平等方面有著(zhù)明顯差異，因此，中國在存款保險立法初始宜采用單一費率，這將有利于中小金融機構與四大行進(jìn)行市場(chǎng)競爭。但未來(lái)差別風(fēng)險費率才是中國最終的選擇。
最后是存款保險制度立法的時(shí)機選擇。立法是存款保險建立的重要標志。作為一項為國際社會(huì )所普遍采用的制度，存款保險的“利”已經(jīng)基本達成共識，但是該制度應于何時(shí)推出，是學(xué)界和實(shí)務(wù)界爭議的焦點(diǎn)。美國的存款保險建立于大蕭條之后，但其他更多的國家（比如加拿大）是在其經(jīng)濟發(fā)展平穩期建立的。借鑒2009年3月巴塞爾委員會(huì )與國際存款保險機構協(xié)會(huì )共同制定的
《有效存款保險制度核心原則》，在中國金融體制市場(chǎng)化改革不斷深入的今天，我國的金融基礎實(shí)施已經(jīng)較為健全，我國宏觀(guān)經(jīng)濟相對平穩，存款保險立法的時(shí)機已經(jīng)成熟。在利率市場(chǎng)化已經(jīng)開(kāi)始的今天，每一天都是存款保險立法的適當時(shí)機，存款保險立法將為中國金融業(yè)的平穩快速發(fā)展保駕護航。