城鎮化是當下中國最熱門(mén)的話(huà)題。李克強總理曾經(jīng)多次強調，中國作為大國要立足內需，城鎮化就是最大的內需之所在，要把這個(gè)潛力發(fā)揮出來(lái)，還要靠改革。而改革土地征用與財稅制度、改革戶(hù)籍制度與農民工市民化、化解城市融資與債務(wù)風(fēng)險無(wú)疑是城鎮化改革中的重中之重。
　　日前，國家發(fā)展改革委城市和小城鎮改革發(fā)展中心聯(lián)合世界經(jīng)濟論壇等機構共同舉辦了2013中國城鎮化高層國際論壇。國家發(fā)改委副主任徐憲平、國土資源部副部長(cháng)胡存智、國家發(fā)改委城市和小城鎮改革發(fā)展中心主任李鐵、中國人民大學(xué)校長(cháng)陳雨露、國家發(fā)改委財政金融司司長(cháng)田錦塵就解決上述問(wèn)題發(fā)表了自己的觀(guān)點(diǎn)。

	徐憲平（國家發(fā)改委副主任）
	加快消除制約城鎮化健康發(fā)展的體制機制障礙

　　城鎮化是中國現代化的必由之路。中國城鎮化率達到52.57%，但戶(hù)籍城鎮化率只有35.29%，按照世界城鎮化發(fā)展規律，仍處于快速發(fā)展區間。改革開(kāi)放以來(lái)，中國城鎮化在取得了顯著(zhù)成效的同時(shí)，也累積了一些矛盾和問(wèn)題。當前和今后一段時(shí)期，是中國轉方式、調結構的關(guān)鍵時(shí)期，中國城鎮化將進(jìn)入以提高質(zhì)量為主的轉型發(fā)展新階段，由數量擴張向質(zhì)量提升的轉型發(fā)展勢在必行。
　　中國城鎮化是在人口多、資源相對短缺、生態(tài)環(huán)境比較脆弱、城鄉發(fā)展不平衡的背景下推進(jìn)的，這決定了必須從基本國情出發(fā)，遵循城鎮化發(fā)展規律，積極穩妥地走中國特色新型城鎮化道路。要按照工業(yè)化、信息化、城鎮化和農業(yè)現代化同步發(fā)展的新要求，緊緊圍繞城鎮化轉型發(fā)展，以人口城鎮化為核心，以城市群為主體形態(tài)，以綜合承載能力為支撐，以完善體制機制為保障，全面提高城鎮化質(zhì)量。
　　按照上述的思路和原則，我們認為未來(lái)中國城鎮化發(fā)展的主要的戰略任務(wù)是：
　　第一，要有序推進(jìn)農業(yè)專(zhuān)業(yè)人口市民化，要逐步解決現有2億多和每年新增1000多萬(wàn)農民工的半市民化的問(wèn)題。通過(guò)統籌推進(jìn)，戶(hù)籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化按照因地制宜，分類(lèi)推進(jìn)的原則，逐步把符合條件的農民工轉為居民，全民放開(kāi)小城鎮的落戶(hù)限制，有序放開(kāi)中小城鎮的限制。
　　第二，要優(yōu)化城鎮化的布局和形態(tài)，合理的規劃未來(lái)城鎮人口空間布局，促進(jìn)各類(lèi)城市功能互補、協(xié)調發(fā)展。
　　第三，提升城市可持續發(fā)展能力，有效的預防城市病。要增強城市經(jīng)濟基礎設施、公共服務(wù)和資源環(huán)境對人口的承載能力，優(yōu)化城市空間結構。
　　第四，要促進(jìn)城鄉發(fā)展一體化，逐步縮小城鄉差距，促進(jìn)城鄉共同繁榮。要堅持工業(yè)反哺農業(yè)，城市支持農村，多予少取放活的方針，逐步推進(jìn)城鎮規劃、基礎設施、公共服務(wù)的一體化，完善城鄉發(fā)展一體化體制機制，促進(jìn)城鄉要素，自由流動(dòng)、平等交換和公共資源均衡配置。
　　第五，創(chuàng )新體制機制，理清政府和市場(chǎng)在推進(jìn)城鎮化過(guò)程中的作用，加快消除制約城鎮化健康發(fā)展的體制機制障礙，充分釋放城鎮化的潛力，為中國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展給予持久的動(dòng)力。要加強制度的頂層設計，統籌謀劃和大力推進(jìn)戶(hù)籍制度、土地制度、社會(huì )保障、財稅金融、行政區劃等方面的改革。逐步剝離附加在戶(hù)籍上的福利待遇，健全戶(hù)籍制度和居住證制度有效銜接的人口管理制度，探索實(shí)行城鎮建設用地增加規模，與農業(yè)專(zhuān)業(yè)人口落戶(hù)數量相掛鉤的政策。建立可持續的城市公共財政體系和投融資機制為實(shí)現城鎮基本公共服務(wù)、常住人口全覆蓋和城市基礎設施建設提供資金保障。

	胡存智（國土資源部副部長(cháng)）
	城鎮化轉型土地制度須做五方面改革

　　十八大對新型城鎮化提出了新要求，這里就涉及到土地資源的配置問(wèn)題。當前城鎮化轉型發(fā)展過(guò)程中存在一定的土地問(wèn)題，歸納起來(lái)主要有五方面。
　　第一，城鎮布局和用地結構不合理，經(jīng)濟效率低。從現在的布局來(lái)看，部分地區的開(kāi)發(fā)力度比較高，生產(chǎn)、生活用地的失衡嚴重影響到人們的生活質(zhì)量。另外，城鎮工業(yè)用地比例偏高，工業(yè)用地比例達到了26%，有的城市甚至超過(guò)50%。而且，這個(gè)趨勢還在延續。
　　第二，建設用地的利用比較粗放，承載人口和產(chǎn)業(yè)的能力有待提高。在十年里，大量的農村人口轉移進(jìn)城，根據測算，目前農村居民點(diǎn)中的空閑和閑置用地達到10%到15%，相當于現在城鎮用地的1/4到1/3。
　　第三，市縣政府過(guò)多地依賴(lài)土地籌資實(shí)現城鎮化建設，存在一系列風(fēng)險。從目前來(lái)看，這種機制使城市建設資金主要集中在土地的收益上。通過(guò)土地進(jìn)行金融活動(dòng)，也使得大量的金融資產(chǎn)投放到城市土地的開(kāi)發(fā)和建設上，這樣會(huì )帶來(lái)一定的社會(huì )金融風(fēng)險。一旦出現房地產(chǎn)的下滑，或者經(jīng)濟不景氣就會(huì )帶來(lái)比較大的金融風(fēng)險。
　　第四，目前在城鎮化發(fā)展進(jìn)程中，建設占用導致耕地，特別是城市邊緣一些比較優(yōu)質(zhì)的耕地減少。
　　第五，現行農村土地管理制度制約城鄉要素流動(dòng)。目前的集體土地不能流轉，集體土地產(chǎn)權設置不夠清晰。農村土地使用相關(guān)權益有待進(jìn)一步改革。
　　在城鎮化轉型發(fā)展過(guò)程中，對土地制度進(jìn)行適度改革，主要也從五方面考慮。
　　第一，堅持用途管制制度，優(yōu)化國土空間格局，增強城鎮化健康發(fā)展的空間保障能力。主要通過(guò)加強規劃、建立規劃的評估調整制度，完善土地用途專(zhuān)用制度。
　　第二，完善節約集約用地，促進(jìn)城鎮化的轉型。僅靠新增建設用地無(wú)法可持續推動(dòng)城鎮化發(fā)展，因此，要通過(guò)集約節約用地，盤(pán)活現有用地來(lái)推動(dòng)城鎮化發(fā)展。
　　第三，提前謀劃可持續的制度供給，逐步疏解城鎮化發(fā)展對土地財政的依賴(lài)。目前通過(guò)土地出讓籌集土地發(fā)展的資金，運行還是很暢順的。但是，隨著(zhù)城鎮化進(jìn)程的發(fā)展，土地的收益空間被成本上升所抵消，因此要進(jìn)一步考慮制度的可持續發(fā)展。
　　第四，重視城鎮化過(guò)程中的人地矛盾，協(xié)調好土地利益的關(guān)系，這里面涉及三方面改革。首先，改革土地征收制度，包括縮小征地范圍，嚴格征地程序等；其次，改革完善集體建設用地的使用制度，實(shí)施有償使用，特別是經(jīng)營(yíng)型用地；最后，深化集體土地產(chǎn)權制度的改革，進(jìn)一步推進(jìn)所有權的實(shí)現方式和使用權的有償流轉。
　　第五，必須堅持保護耕地的紅線(xiàn)，鞏固城鎮化發(fā)展的現代農業(yè)的基礎。糧食安全問(wèn)題是城市化健康發(fā)展的重要前提，堅守18億畝耕地紅線(xiàn)是確保糧食安全和生態(tài)的基礎，堅決不能動(dòng)搖。

	李鐵（國家發(fā)改委城市和小城鎮改革發(fā)展中心主任）
	大城市戶(hù)籍改革可率先考慮長(cháng)期定居外來(lái)人口

　　2012年，我國的城鎮化率達52.6%，而按城鎮戶(hù)籍人口計算的城鎮化率僅35.3%，之間存在著(zhù)17.3個(gè)百分點(diǎn)的差距。這說(shuō)明2.5億農民工和約7500萬(wàn)城鎮間流動(dòng)人口在城市還沒(méi)有享受到與城鎮戶(hù)籍居民同等的公共福利。如果按照每年一個(gè)百分點(diǎn)的增長(cháng)速度，到2020年，我國城鎮化率將達到60%，意味著(zhù)我國的城鎮人口將會(huì )達到8億人左右。進(jìn)城的農民工將會(huì )在現有基礎上再增加1億人。如果不及時(shí)解決他們的公共服務(wù)和進(jìn)城落戶(hù)定居問(wèn)題，我國城鎮化的質(zhì)量將不會(huì )得到根本改善，反而還會(huì )加劇未來(lái)可能出現的各類(lèi)社會(huì )矛盾。
　　當前城鎮化的工作重點(diǎn)是如何實(shí)現人的城鎮化，堅定不移地進(jìn)行戶(hù)籍管理制度改革和逐步完善農業(yè)轉移人口市民化進(jìn)程。
　　戶(hù)籍管理制度改革難點(diǎn)在于，原有的城鄉二元的戶(hù)籍管理體制已經(jīng)演化成為區域公共服務(wù)體系對外封閉的新二元結構。在特大城市，因為土地升值的預期，集體經(jīng)濟的福利和農村的各項優(yōu)惠政策并不亞于城里人，當地農業(yè)人口轉向非農業(yè)人口興趣已經(jīng)不十分強烈。矛盾的焦點(diǎn)在于外來(lái)人口。例如在上海，外來(lái)人口已占常住人口的40%左右，如果給所有的外來(lái)人口落戶(hù)，那會(huì )對上海的財政產(chǎn)生巨大的支出壓力，也會(huì )導致城鎮人口的公共服務(wù)水平降低。
　　其實(shí)，大城市的戶(hù)籍管理體制改革，首先可以考慮針對已經(jīng)在大城市長(cháng)期定居、穩定就業(yè)、舉家遷徙的外來(lái)人口。他們在外來(lái)人口總量中占比并不高，事實(shí)上已是城市的市民，只是缺少了一個(gè)戶(hù)口本，缺少了子女在這里享受義務(wù)教育和參加高考的權利。解決他們的落戶(hù)和公共服務(wù)，不會(huì )帶來(lái)太多財政上的負擔，反而會(huì )把他們的長(cháng)期消費傾向轉向居住地，帶動(dòng)城市的消費并促進(jìn)服務(wù)業(yè)的發(fā)展。在操作環(huán)節上，一些特大城市可以在周邊的建制鎮和遠郊區縣，率先進(jìn)行戶(hù)籍管理制度改革，比如可考慮把在主城區的長(cháng)期舉家遷徙的外來(lái)人口落戶(hù)到遠郊區縣和小城鎮。
　　實(shí)現農業(yè)轉移人口市民化，是個(gè)長(cháng)期過(guò)程�？梢酝ㄟ^(guò)實(shí)行居住證制度，通過(guò)就業(yè)年限，逐步解決公共服務(wù)均等化問(wèn)題。同時(shí)要大幅度提高社保繳納率，促進(jìn)企業(yè)和農民工以及外來(lái)人口各自承擔繳納社保的責任。提高社保繳納水平還有很大空間。

	陳雨露（中國人民大學(xué)校長(cháng)）
	中短期不會(huì )出現金融系統性風(fēng)險和債務(wù)風(fēng)險

　　去年美國經(jīng)濟增長(cháng)只有1%多，中國增長(cháng)7.8%，核心原因無(wú)非是中國是一個(gè)低城鎮化的國家。在這個(gè)過(guò)程中，城鎮化需要大量的資金投入，但是現在恰恰就卡在這個(gè)地方。一方面每年最低需要至少2萬(wàn)億元的投資，另外，又擔心爆發(fā)主權債務(wù)危機和系統性金融風(fēng)險。
　　新型城鎮化的含義之一，就是既籌到錢(qián)又不爆發(fā)金融危機。換一種說(shuō)法，就是要探索中國特色的城鎮化道路，這條道路就是把中國特色的國情、市場(chǎng)經(jīng)濟的創(chuàng )新思維和效率精神，以及社會(huì )主義的集體主義精神三個(gè)關(guān)鍵詞有機融合在一起。所以，新型城鎮化道路一定首先是必須有利于整個(gè)發(fā)展效率的提高。第二必須要解決人口資源環(huán)境問(wèn)題。第三必須要在城市里面形成一個(gè)具有集體主義精神、好的社會(huì )主義風(fēng)尚。走中國特色的融資體系，不但要化解債務(wù)風(fēng)險，還要融到新的錢(qián)。
　　目前中國的或有債務(wù)變成真實(shí)債務(wù)的可能性和比例有多大？我覺(jué)得，中短期之內，不會(huì )出現金融系統性風(fēng)險和債務(wù)風(fēng)險，因為我們手上還有資本，政府手中還有相對較高的、16萬(wàn)到20萬(wàn)億的經(jīng)營(yíng)性?xún)糍Y產(chǎn)。還有平均7.8%的儲蓄率，享有相對比較寬的退休政策，以及財政結構調整的空間。當然還有并不太高的真實(shí)的城鎮化比例。但是從長(cháng)期來(lái)看，如果沒(méi)有一個(gè)巨大的新的紅利的話(huà)就很難保證沒(méi)有風(fēng)險。長(cháng)期巨大的風(fēng)險一個(gè)是人口老齡化，很有可能會(huì )成為最后一根大稻草，另外國有企業(yè)越來(lái)越高的杠桿比例也會(huì )帶來(lái)不確定性。所以，必須要有一個(gè)新的、大的紅利覆蓋才行。
　　融資包括政策性金融加商業(yè)性金融，加多層次的資本市場(chǎng)，再加貸款和股份融資相結合的項目融資四個(gè)途徑。這些途徑從過(guò)去到現在都在用，為什么積累了這么大的潛在風(fēng)險？一個(gè)很重要的問(wèn)題就是，土地財政不可長(cháng)期為繼。必須有一個(gè)新的東西，能夠使貸款有一個(gè)好的抵押品和質(zhì)押品的基礎，最好是在政府和市場(chǎng)的抵押品都有。此外2021年之前必須解決的一個(gè)新的巨大的紅利，這個(gè)紅利究竟是什么？可能歸根到底還是創(chuàng )新紅利，這種創(chuàng )新不簡(jiǎn)單是管理創(chuàng )新的紅利和產(chǎn)業(yè)創(chuàng )新的紅利，根本上還是技術(shù)創(chuàng )新的一個(gè)巨大紅利。

	田錦塵（國家發(fā)改委財政金融司司長(cháng)）
	大力發(fā)展直接融資解決城鎮化資金問(wèn)題

　　李鐵主任講到，在重慶解決一個(gè)農民工進(jìn)城需要10萬(wàn)元，有的地方可能更多。我們就按照每人10萬(wàn)元來(lái)算，假如未來(lái)還有3億農民進(jìn)城，就有30萬(wàn)億的需求，這個(gè)需求只是一個(gè)潛在的需求，要讓它變成現實(shí)，關(guān)鍵要解決錢(qián)從哪里來(lái)的問(wèn)題。
　　現在解決城市化融資問(wèn)題，有兩大渠道，一個(gè)渠道是現在占份額最大的、間接的融資渠道，包括銀行信貸、開(kāi)發(fā)性金融等等。但是，可能未來(lái)更需要發(fā)展的、潛力最大的是直接融資渠道，包括債券市場(chǎng)，股票市場(chǎng)，其他一些相關(guān)的金融市場(chǎng)在未來(lái)的城市化發(fā)展中也需要加快發(fā)展。這樣就能夠通過(guò)金融的自主創(chuàng )新、產(chǎn)品的創(chuàng )新，來(lái)滿(mǎn)足未來(lái)城市化發(fā)展對資金的巨大需求。所以，我的觀(guān)點(diǎn)比較鮮明，未來(lái)要解決好城鎮化的融資問(wèn)題，就一定要在穩定現有融資渠道的基礎上，大力發(fā)展直接融資。
　　有人提出，地方不能發(fā)債的規定對未來(lái)城市化建設的健康發(fā)展，包括建立正確健康的融資渠道形成了很大的制約。實(shí)際上，我國政府正在著(zhù)手探索解決這個(gè)問(wèn)題。今年，中央政府預算赤字安排1.2萬(wàn)億元，其中3500億是中央代地方發(fā)債，還確定了上海、浙江、廣東和深圳四個(gè)地方作為自行發(fā)債的試點(diǎn)，當然有規定，除非通過(guò)特殊的批準才可以發(fā)，這說(shuō)明從國家的角度已經(jīng)意識到未來(lái)城鎮化發(fā)展給地方更多發(fā)債的權利確實(shí)對未來(lái)城鎮化的發(fā)展是非常有意義的。
　　從國際經(jīng)驗來(lái)看，城市化的融資，市政債是一個(gè)非常有效的渠道，特別是對支持基礎設施的建設發(fā)揮了重大作用，包括美國這樣的國家也是這樣做的。國外在私營(yíng)債方面有兩類(lèi)，一類(lèi)是一般責任債，相當于各地自主，財政擔保的債務(wù)。還有一類(lèi)項目收益債，這類(lèi)債實(shí)際上主要依靠未來(lái)投資的項目收益進(jìn)行償還。實(shí)際上，我國的城投債某種意義就是項目收益債。這幾年國家發(fā)改委在支持城鎮化融資方面也做了一些工作，特別是在項目收益債方面進(jìn)行了一定的探索。這幾年城投債方面發(fā)行的規模和效率有很大的提高。
　　城投債在支持基礎設施建設，產(chǎn)業(yè)調整方面發(fā)揮了非常好的積極作用�，F在各方面都有制度，只是制度還不完善，需要改變和變革，需要適應未來(lái)城鎮化健康發(fā)展的要求。從國家發(fā)改委角度來(lái)講，我們也對未來(lái)發(fā)債的工作進(jìn)行一些探索。比如說(shuō)，我們考慮，未來(lái)城鎮化發(fā)展的資金需求量非常大，發(fā)債也是一種直接融資的比較好的形式，這種債周期又比較長(cháng)，與城市化建設當中的基礎設施和建筑設施基本吻合，它特別適合城市來(lái)發(fā)，所以我想除了在規模上穩步提高外，另外還要考慮創(chuàng )新債券品種，根據不同區域，不同城市，根據產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)創(chuàng )新一些品種，來(lái)支持城市的發(fā)展。當然，還要加強風(fēng)險防范，確保不出現系統性的債券風(fēng)險，使融資繼續持續健康發(fā)展下去。