城鎮化是我國最大內需潛力之所在。實(shí)踐表明，只有堅持統籌城鄉發(fā)展的城鎮化，才能驅動(dòng)經(jīng)濟健康發(fā)展，走出一條可持續的發(fā)展道路。
考察國際社會(huì )以大城市為主導的城市化，大致可分成四種類(lèi)型：第一種為以巴黎、巴塞羅那為代表的“歐洲文化型”。這些超大城市的發(fā)展以歐洲文藝復興為文化底蘊，以18世紀中葉產(chǎn)業(yè)革命的興起為經(jīng)濟和科技背景。第二種為以紐約、東京為代表的“資源集約型”。即在科技進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)結構升級中形成的以制造業(yè)、金融和商業(yè)等為支柱產(chǎn)業(yè)的超大城市組群。第三種為以洛杉磯、鹽湖城為代表的“美國中西部散落型”。指的是在美國西部開(kāi)發(fā)中，隨著(zhù)東部移民向西部遷移而形成的松散型超大城市族群。第四種為以墨西哥城、里約熱內盧等為代表的“拉美畸型”。這些城市主要集中在發(fā)展中國家，以拉丁美洲國家最為突出。
盡管前三種類(lèi)型也有這樣那樣的“大城市病”，但還是比較好地發(fā)揮了大城市中心、主導、輻射的功能，城市內部和城鄉之間發(fā)展比較協(xié)調，起到了推動(dòng)城鄉經(jīng)濟發(fā)展的應有作用�！袄阑汀钡某擎偦瘎t不然，可用“三個(gè)畸型”并存概括：一是“畸型先進(jìn)”與“畸型落后”并存。一方面，大都市擁有先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)、現代化的產(chǎn)業(yè)、高檔的住宅和相應的現代化設施；另一方面，存在著(zhù)原始手工作坊式的生產(chǎn)、被邊緣化到城鄉接合部的大量貧民窟。二是“畸型富�！迸c“畸型貧困”并存。大企業(yè)家、銀行家、高級職員等收入豐厚；而生活在貧民窟內的居民，幾乎是一貧如洗。三是“畸型文明”與“畸型愚昧”并存。教育、衛生、文化等資源主要被少數富人壟斷；而窮人卻與這些資源無(wú)緣，上不起學(xué)、看不起病，不能享受這個(gè)時(shí)代應享受的文明生活。這種城鎮化形成大城市中心區與城鄉接合部和廣大農村貧富懸殊、尖銳對立的兩個(gè)世界，不僅沒(méi)有給經(jīng)濟發(fā)展和社會(huì )進(jìn)步注入生機和活力，反而成為前進(jìn)的累贅，政府債臺高筑，社會(huì )矛盾集中爆發(fā)，最終跌入“中等收入陷阱”而長(cháng)期不能自拔。因此，各國在推進(jìn)城鎮化過(guò)程中，都十分警惕這一現象。然而由于經(jīng)濟發(fā)展水平、政府調控能力等多種因素影響，許多國家和地區還是不同程度地跌入“拉美陷阱”，最終拖累了經(jīng)濟的發(fā)展和社會(huì )的進(jìn)步。
進(jìn)一步分析可見(jiàn)，凡是跌入“拉美陷阱”的國家的城鎮化都有一個(gè)共同點(diǎn)，那就是僅從城市特別是超大城市自身的發(fā)展來(lái)推進(jìn)城鎮化，從而形成一面是發(fā)達的現代化大城市，另一面卻是貧窮落后的廣大農村，二者形成尖銳的對照；凡是超越“拉美陷阱”的國家的城鎮化，城市發(fā)展不同程度地兼顧到農村的發(fā)展，形成超大城市、大城市、中等城市、小城市與農村層次分明的結構，市場(chǎng)機制運行比較順暢，各自的功能得到比較好的發(fā)揮。因此，是否落入城鎮化“拉美陷阱”，成為檢驗走統籌城鄉發(fā)展還是走城市自身孤軍奮進(jìn)發(fā)展道路的“指示器”。要想跨越“拉美陷阱”，就必須堅持統籌城鄉發(fā)展。
迄今為止，我國在城鎮化進(jìn)程中比較好地兼顧了城市內部和城鄉之間的發(fā)展，并沒(méi)有落入“拉美陷阱”，這是頗受世人稱(chēng)道的。然而必須看到，目前也出現了一些值得關(guān)注的現象和問(wèn)題：一是有些城市尤其是特大城市發(fā)展貪大求洋之風(fēng)頗盛，急于圈土地、造草坪、修廣場(chǎng)、拓寬道路、別出心裁地建造標志性建筑，凸顯發(fā)展“政績(jì)”。甚至發(fā)生違法強占農民土地、強拆居民住房的事情，失地、失房者得不到應有的補償和安置而使矛盾激化。二是進(jìn)城農民工參與城市建設，卻不能分享建設成果，形成游離于城市生活圈之外的“邊緣人”，在教育、醫療、社會(huì )保障等方面被“另眼相待”，形成新的城市二元社會(huì )結構。三是以進(jìn)城農民工為主體的城中村、城郊村已具備相當規模，給城市管理和城市健康發(fā)展帶來(lái)新的挑戰。凡此種種，都說(shuō)明當前我國城鎮化落入“拉美陷阱”風(fēng)險在增加，必須引起高度重視并尋求破解之法。
跨越城鎮化“拉美陷阱”的破解之法，很重要的一條是要在城鎮化進(jìn)程中擺正城市發(fā)展與農村發(fā)展之間的關(guān)系，走統籌城鄉發(fā)展的路子，使進(jìn)城農民比較快地融入城市，變進(jìn)城農民為市民。
首先，應當對進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商農民有一個(gè)正確的認識和明確的定位。改革開(kāi)放以來(lái)，我國數以?xún)|計進(jìn)城農民工承擔著(zhù)城市建設主力軍的重任，但由于受傳統的二元制度結構影響，長(cháng)期被排斥在城鎮居民之外，成為戶(hù)籍在農村、勞動(dòng)和生活在城鎮的雙重身份人口。實(shí)際上，他們在城市有著(zhù)相對固定的勞動(dòng)崗位、比較穩定的收入和比較固定的住所，在人口普查和抽樣調查中，通常也都被列為城鎮常住人口。其中，少量為舉家遷移到城鎮者，多數或居住在工地工棚，或集居在工程單位修建的臨時(shí)集體宿舍。不管何種形式，進(jìn)城農民工長(cháng)期居住生活在城鎮是客觀(guān)存在，也應當取得城鎮居民身份。
其次，要制定變進(jìn)城農民為市民的具體政策措施。一是給進(jìn)城農民與市民同樣的地位和權利，包括經(jīng)濟、社會(huì )生活等諸多方面，當前比較突出的是解決進(jìn)城農民在居住、就業(yè)、醫療、子女上學(xué)、社會(huì )保障等方面的問(wèn)題。地位和權利不平等源自傳統的城鄉二元結構，決定二元結構身份標志的是舊有的戶(hù)籍制度。因此，積極穩步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革是關(guān)鍵，應進(jìn)一步研究探索，加快改革的進(jìn)程。
其三，為進(jìn)城農民工創(chuàng )造更多的居住和就業(yè)機會(huì )。使進(jìn)城農民真正融入城市生活，僅有身份上的平等是不夠的，重點(diǎn)還要解決居住和就業(yè)問(wèn)題�？梢栽O想一下，如果原來(lái)在住房、就業(yè)方面限制農業(yè)人口的門(mén)檻被取消，便為進(jìn)城農民居住和就業(yè)掃除了第一道障礙。然而實(shí)際上存在的資金不足，又會(huì )使他們在購房面前望而卻步；再加上總體所受教育程度不高，專(zhuān)業(yè)技術(shù)水平低，也會(huì )使他們選擇就業(yè)的余地變小。這就需要進(jìn)一步考慮應如何采取措施予以扶持，以解決他們進(jìn)城后的“安居”問(wèn)題；同時(shí)，職業(yè)培訓也應開(kāi)辦適合進(jìn)城農民的教育補習班和專(zhuān)業(yè)技術(shù)培訓班，收費盡可能低一些，為“樂(lè )業(yè)”拓寬門(mén)路。
其四，落實(shí)進(jìn)城農民的社會(huì )保障。近年來(lái)，隨著(zhù)經(jīng)濟發(fā)展和社會(huì )進(jìn)步，社會(huì )保障事業(yè)提速，城鎮保障水平有了顯著(zhù)提升。要使農民工進(jìn)得來(lái)、留得住，還必須對他們實(shí)行同城鎮職工一樣的醫療、養老等社會(huì )保險，解除進(jìn)城農民的后顧之憂(yōu)。
總之，黨的十八大描繪出到2020年全面建成小康社會(huì )的宏偉目標，各級地方政府也紛紛制定出包括城鎮化在內的發(fā)展規劃。在這個(gè)過(guò)程中，應當把進(jìn)城農民工就業(yè)、子女教育等納入城鎮發(fā)展規劃之中，推進(jìn)農業(yè)轉移人口市民化。
近年來(lái)，我國城鎮化持續快速推進(jìn)，這一方面與原來(lái)城鎮化水平較低、城市“閘門(mén)”又關(guān)得較緊有關(guān)，政策一旦開(kāi)啟便產(chǎn)生加速的效應；另一方面也是工業(yè)化加速、固定資產(chǎn)投資持續高速增長(cháng)的結果。特別是步入21世紀以來(lái)，固定資產(chǎn)投資增長(cháng)迅速，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)年平均增長(cháng)率較高，由此決定著(zhù)我國城鎮化同工業(yè)化發(fā)展相類(lèi)似，表現為重速度、輕效益，造成投資和城市規模擴張很快，邊際投資效益卻不斷下降；城鎮化發(fā)展重數量、輕質(zhì)量，重視人口、產(chǎn)值、住房等的增長(cháng)，忽視建設質(zhì)量和配套設施，致使道路塌陷、水污染等事故頻發(fā)，水、電、煤氣、交通等設施滯后，妨礙著(zhù)城市功能的發(fā)揮和居民生活質(zhì)量的提高。
目前，我國的城鎮化率已經(jīng)超過(guò)52%，決不能再偏重數量的擴張，而應當適時(shí)地逐步實(shí)現向質(zhì)量效益型城鎮化轉變。數量擴張型城鎮化，便于大量吸納農村勞動(dòng)年齡人口就業(yè)，主要分布在技術(shù)構成較低產(chǎn)業(yè)部門(mén)。由于從事低端產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)，工資和社會(huì )福利也明顯低，進(jìn)城農民便成為城鎮中低收入一族，不能撬動(dòng)有效需求大幅度增長(cháng)。在這種情況下，城鎮化對經(jīng)濟發(fā)展的貢獻主要體現在投資增長(cháng)上，對消費增長(cháng)的貢獻只能排在其次。實(shí)現經(jīng)濟發(fā)展由數量擴張型向質(zhì)量效益型轉變，就要發(fā)揮城鎮化對消費增長(cháng)的能動(dòng)作用。而要實(shí)現這一目標，當前和今后一個(gè)時(shí)期內，提高進(jìn)城農民的消費權重不可或缺。如果能夠做到這一點(diǎn)，進(jìn)城農民的主要貢獻就會(huì )轉移到消費上來(lái)，發(fā)揮出驅動(dòng)城鎮化轉型和經(jīng)濟發(fā)展方式轉變的積極作用。