國務(wù)院常務(wù)會(huì )議決定進(jìn)一步擴大“營(yíng)改增”試點(diǎn)，并提出要推動(dòng)進(jìn)一步完善增值稅制度，研究合理調整增值稅分成比例，理順中央與地方分配關(guān)系等。筆者認為，這意味著(zhù)隨著(zhù)“營(yíng)改增”試點(diǎn)范圍擴大，原有的增值稅體制改革也將不得不加快進(jìn)程，這將促發(fā)我國建立一套更有利于經(jīng)濟發(fā)展方式轉變的市場(chǎng)經(jīng)濟財稅體制。
按照國務(wù)院規劃，“營(yíng)改增”分三步走：第一步，在部分行業(yè)部分地區進(jìn)行試點(diǎn)。以上海作為首個(gè)試點(diǎn)城市；第二步，在全國選擇交通運輸業(yè)等部分行業(yè)試點(diǎn)；第三步，在全國范圍內實(shí)現“營(yíng)改增”，“十二五”期間取消營(yíng)業(yè)稅。
目前隨著(zhù)新一輪“營(yíng)改增”試點(diǎn)擴圍的宣布，我國已進(jìn)入到第二階段，即部分行業(yè)在全國范圍內試點(diǎn)，更多的行業(yè)也展開(kāi)試點(diǎn)。這雖然有利于各地通過(guò)稅制改革加快推動(dòng)服務(wù)業(yè)發(fā)展，但試點(diǎn)中出現的問(wèn)題也會(huì )更加突出，也更亟待解決。
第一，營(yíng)改增后，為避免作為地方政府的主力稅種——營(yíng)業(yè)稅收入減少，中央目前仍保持現行財政體制基本穩定，將原歸屬試點(diǎn)地區的營(yíng)業(yè)稅收入，改征增值稅后收入歸屬試點(diǎn)地區。但這種做法并不是長(cháng)遠之計，將會(huì )引發(fā)系列問(wèn)題：如“營(yíng)改增”部分增值稅與原來(lái)的增值稅都屬于同一稅種，但被割裂為兩種不同的稅收分享方式，這顯然不符合稅收公平一致性原則，未來(lái)增值稅立法時(shí)會(huì )遇到障礙；雖然營(yíng)改增部分歸屬地方，但它是由代表著(zhù)中央利益的國稅局征收，國稅局在諸多營(yíng)業(yè)稅和增值稅混合的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，也會(huì )偏向于中央政府利益，從而影響地方財稅利益。
因此，更合理的方式是擴大地方分享增值稅的分成比例，使得調整后的地方增值稅收入增量至少要足以填平營(yíng)業(yè)稅收的缺口。根據計算，以2012年財稅數據為例，若營(yíng)業(yè)稅完全被增值稅所代替，則地方政府營(yíng)業(yè)稅將比原來(lái)減少11810.65億元，這意味著(zhù)現有增值稅分享比例需要提高到50%才能抵補地方營(yíng)業(yè)稅的減少，而若考慮中央給予地方的增值隨稅收返還大約為3000億，這意味著(zhù)實(shí)際分成比例大約為40%，比現在提高15%。
第二，為了使得營(yíng)改增后，納稅主體不會(huì )因為稅率的改變而增加稅負，在試點(diǎn)過(guò)程中，都設定了較低的增值稅率或給予納稅主體財政補貼，如按照原營(yíng)業(yè)稅稅負平移的原則，當前的改革試點(diǎn)新增6%和11%兩檔稅率，加上原13%和17%的稅率，累計達到4檔，將來(lái)如果把更多服務(wù)行業(yè)納入試點(diǎn)，可能還有更多新的稅率，這一方面增加了稅制復雜性，增大了多檔稅率運行的風(fēng)險，另一方面不符合簡(jiǎn)易征收的稅法原則，破壞了增值稅的中性作用。未來(lái)如何適度簡(jiǎn)并稅率檔次也成為急需解決的問(wèn)題。
當營(yíng)改增完成后，增值稅占比將增大到40%以上，“一稅獨大”的局面將更加突出，現有的制度缺陷也會(huì )進(jìn)一步被放大出來(lái)，也會(huì )增大財稅加快改革的壓力�，F有的增值稅出于過(guò)去簡(jiǎn)易征稅的考慮，是生產(chǎn)者納稅消費者負擔，但這會(huì )對經(jīng)濟運行產(chǎn)生多方面扭曲。
第一，我國增值稅稅源主要來(lái)自制造業(yè)，制造業(yè)則主要集中在東部沿海發(fā)達地區，西部地區只是東部制造工業(yè)的一個(gè)市場(chǎng)。這就造成雖然商品的增值稅在生產(chǎn)地繳納，但實(shí)際承擔賦稅的卻更多是西部購買(mǎi)產(chǎn)品的消費者，而東部工業(yè)產(chǎn)品在占領(lǐng)西部市場(chǎng)的同時(shí)，把稅賦也轉嫁給了西部。這無(wú)疑造成它們之間稅源分配的不公。
第二，由于只有在生產(chǎn)地才能獲得更多的增值稅稅源，這就迫使各地加大投資、上大項目，片面追求GDP增長(cháng)以增加稅收收入，導致各地工業(yè)重復建設嚴重，而地方也傾向于以行政手段設置種種障礙阻止其他地區的商品進(jìn)入本地區，或用壟斷本地市場(chǎng)的辦法阻止外地商品輸入，以防止其他地區把增值稅稅賦轉嫁給本地區。實(shí)際上，這樣的事例在近年來(lái)國家發(fā)展戰略新興產(chǎn)業(yè)過(guò)程中尤為突出，如各地發(fā)展新能源過(guò)程中，都強迫廠(chǎng)家在當地設廠(chǎng)，才能獲得當地市場(chǎng)，而這無(wú)疑阻礙了全國統一大市場(chǎng)的形成，而沒(méi)有統一的大市場(chǎng)，許多新能源產(chǎn)業(yè)也難以達到大規模應用的臨界點(diǎn)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展更多只能停留在低水平、重復建設的境地。
因此，無(wú)論從改善我國不同地區之間的財稅分配關(guān)系，還是從促進(jìn)我國經(jīng)濟發(fā)展方式轉變等角度出發(fā)，我國現有的增值稅缺陷都急需改革。如理論上，增值稅的稅負最終是由消費者承擔，從受益原則來(lái)說(shuō)，其稅收收入應歸于消費者所在地政府。未來(lái)中央政府在統一征收增值稅的情況下，增值稅及稅收轉移的分配也應更多傾向于產(chǎn)品消費地所在地的利益。
營(yíng)改增完成后，更多的稅收將直接來(lái)自于企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，經(jīng)濟形勢下滑也就會(huì )直接影響稅源，無(wú)疑會(huì )對政府財政收入的穩定性構成威脅，甚至會(huì )加大既有的財政風(fēng)險；增值稅具有累退性和易轉嫁性，這就使得更多商品的稅負由普通消費者承擔，從而惡化了居民收入分配。
對于上述問(wèn)題的解決途徑，主要包括以下兩點(diǎn)：一是調低增值稅標準稅率，但由于增值稅基數大，稅率的調低產(chǎn)生的減稅效果會(huì )十分明顯，如增值稅主流稅率從現在的17%下降至13%，減稅規模以2012年數據為基準，將達到7000億，增值稅占比也將從現有的26%回落到20%的水平；二是增加直接稅的征收力度，包括財產(chǎn)稅、資源稅等，這樣一方面有利于彌補增值稅下降造成的地方財政收入下降，而更重要的在于直接稅種的征收能更好地發(fā)揮調節高收入群體收入分配和財產(chǎn)分布，從而有利于稅收的社會(huì )公平性。