黨的十八大以來(lái)，中央把推進(jìn)城鎮化放在更加突出的位置，做出了一系列安排部署，強調要走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮化道路。在新一輪城鎮化發(fā)展大幕開(kāi)啟之際，必須看到，要成功打造升級版的城鎮化，避免出現偏差和畸形，一定要把更多的問(wèn)題放在“三農”的視角下去審視和謀劃，切實(shí)把城鎮化發(fā)展與“三農”工作更多地捆綁在一起統籌考慮，科學(xué)協(xié)調地加以推進(jìn)。
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我國城鎮化發(fā)展需要在認識上有更多的“三農”視角
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城鎮化不能脫離“三農”大國的特殊國情，要充分肯定城鎮化對“三農”發(fā)展所帶來(lái)的紅利，同時(shí)要高度關(guān)注城鎮化所帶來(lái)的新的“三農”問(wèn)題。
首先，城鎮化不能脫離“三農”大國的特殊國情�？v觀(guān)國際社會(huì )，世界發(fā)達國家都經(jīng)歷了一個(gè)城鎮化過(guò)程。比如，英國自1800年開(kāi)啟了城鎮化之路，經(jīng)過(guò)100年的發(fā)展，城鎮化率由26％提高到75％；美國從1890年開(kāi)始，大約用了80年時(shí)間，城鎮化率由35．1％提高到73．6％。發(fā)達國家的城鎮化率基本都在75％以上，相當一些國家由于資源豐富、農村人口本來(lái)較少，在推進(jìn)城鎮化過(guò)程中大多走的是一條財政高投入、大量占用土地和轉移農村勞動(dòng)力的道路。盡管我國與世界發(fā)達國家在推進(jìn)城鎮化的目標和方向上存在一致性，但這絕不表明路徑選擇的一致性。作為尚不發(fā)達的國家和“三農”大國，我國的城鎮化不僅要考慮到在資金、土地、勞動(dòng)力等要素投入上不能照搬發(fā)達國家，而且更要預見(jiàn)到不考慮“三農”實(shí)際照搬發(fā)達國家做法將會(huì )出現的嚴重后果，決不能不顧我國國情特別是“三農”實(shí)際，片面和孤立地就城鎮化論城鎮化。
其次，要充分肯定城鎮化對“三農”發(fā)展所帶來(lái)的紅利。新世紀以來(lái)，我國城鎮化率年均增長(cháng)1．2個(gè)百分點(diǎn)，2012年達到52．57％。據統計，城鎮化率每提高1個(gè)百分點(diǎn)，可直接拉動(dòng)GDP增長(cháng)1．5個(gè)百分點(diǎn)。每增加一個(gè)城鎮人口，可帶動(dòng)10萬(wàn)元的建設投資。我國每年有1000萬(wàn)人由農村人口轉變?yōu)槌鞘腥丝�，這些人進(jìn)入城市后，需要就業(yè)、消費。正是由于城鎮化的這些積極因素的存在，使得我國經(jīng)濟實(shí)力和社會(huì )消費能力不斷增強，“三農”投入快速增長(cháng)，農業(yè)發(fā)展和農民就業(yè)增收空間就會(huì )不斷擴大。
最后，必須高度關(guān)注城鎮化所帶來(lái)的新的“三農”問(wèn)題。城鎮化快速推進(jìn)，在帶來(lái)城市繁榮和經(jīng)濟社會(huì )快速發(fā)展的同時(shí)，也引發(fā)了一系列新的經(jīng)濟和社會(huì )問(wèn)題，其中比較深層次的問(wèn)題都與“三農”密切相關(guān)。一方面，從經(jīng)濟角度看，新的“剪刀差”導致城鄉居民收入差距一度擴大。2012年，我國城鎮居民人均可支配收入為24565元，而農村居民人均純收入為7917元，前者是后者的3．1倍；基尼系數為0．474，已連續十年明顯高于國際警戒線(xiàn)�，F在，不僅工農產(chǎn)品價(jià)值不等量交換依然突出，而且在用工報酬上也差距懸殊。根據人力資源和社會(huì )保障部數據測算，目前農民工月均工資水平約為城鎮職工的30％，如果按照全國2．6億農民工每人每月工資比城鎮職工少4000元計算，全國農民工一個(gè)月就少收入一萬(wàn)億元以上。很明顯，農民承受的這一“剪刀差”已經(jīng)遠比農產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”更為龐大和驚人。況且，這里還沒(méi)有考慮農民因為城鄉公共投入與保障差距而被
“吃掉”的一塊收入。另一方面，從社會(huì )角度看，數以?xún)|計的農民工在城里打工卻無(wú)法成為永久的市民，“留守兒童”、“留守婦女”、“空巢老人”、“臨時(shí)夫妻”等大量社會(huì )問(wèn)題不斷出現。這些問(wèn)題由于涉及人口和家庭眾多，并且影響幾代人，一旦經(jīng)過(guò)一個(gè)從量變到質(zhì)變的過(guò)程集中爆發(fā)，危害將極其巨大、深遠。
推進(jìn)新型城鎮化重點(diǎn)要防止一味的大城市化、防止耕地被大量占用、防止城市建設空心化、防止簡(jiǎn)單的農民市民化。
城鎮化是一個(gè)國家和地區發(fā)達程度的重要標志，是實(shí)現現代化的必由之路和重要體現。中央提出推進(jìn)新型城鎮化是當前在外需疲軟背景下保持經(jīng)濟較快發(fā)展的戰略選擇，也是糾正原來(lái)城鎮化發(fā)展出現的矛盾和問(wèn)題的重要舉措。大量事實(shí)證明，在中國，任何一項牽動(dòng)全局的重大決策，如果不統籌考慮好“三農”問(wèn)題，效果必然大打折扣，甚至走上彎路和歧途；相反，則能夠取得良好成效。從“三農”角度統籌考慮，推進(jìn)新型城鎮化重點(diǎn)要防止以下偏差。
一是要防止一味的大城市化。在推進(jìn)城鎮化過(guò)程中，發(fā)展大城市是必要的，但過(guò)度發(fā)展大城市不僅會(huì )帶來(lái)交通堵塞、環(huán)境污染、資源緊張、治安混亂等嚴重的“城市病”，而且大量農民工遠離故土，受情感、經(jīng)濟條件、管理體制等因素制約，最終很難真正融入大城市。由于大城市人口密度過(guò)大，超過(guò)了政府管理組織能力，嚴重降低了城市人口的生活質(zhì)量和幸福指數，城市入學(xué)難、看病難、行路難等問(wèn)題集中暴發(fā)。同時(shí)，大量農村青壯年勞動(dòng)力和待業(yè)青年向大中城市涌去，不僅降低了農村家庭的生活質(zhì)量、幸福指數，也使農村高技能勞動(dòng)力極度缺乏，對現代農業(yè)發(fā)展帶來(lái)不利影響。
二要防止耕地被大量占用�！胺侄愔啤备母锖�，地方政府財權與事權不相匹配，特別是在城市建設方面，受地方財力限制，各地普遍設立城投企業(yè)，政府通過(guò)重新配置土地資源，經(jīng)城投企業(yè)配套基礎設施后，土地實(shí)現大幅度增值，由此產(chǎn)生了土地財政、土地紅利，激發(fā)了地方政府和工商企業(yè)占用耕地的強烈沖動(dòng)。伴隨著(zhù)城鎮化發(fā)展，全國城市周邊的大量耕地被占用，其中2000年—2010年，有超過(guò)1億畝耕地被征收后用來(lái)搞城市建設和發(fā)展工業(yè)園區。作為一個(gè)擁有13多億人口的大國，我國以不到世界9％的耕地，養活了世界20％左右的人口，這是對世界的巨大貢獻。正因為如此，我們必須像保護命根子一樣保護好耕地資源，堅決防止和糾正以城鎮化之名肆意占用耕地、侵犯農民權益、危害糧食安全的錯誤行為。
三要防止城市建設空心化。從世界發(fā)達國家城鎮化道路來(lái)看，城鎮化需要有堅實(shí)的產(chǎn)業(yè)和實(shí)體經(jīng)濟作為支撐。統計顯示，1996年以來(lái)，全國城鎮建設用地面積增長(cháng)速度是城鎮化速度的3倍；2000年—2009年，全國城市建成區面積、建設用地面積分別增長(cháng)了69．8％和75．1％。城市面積依賴(lài)土地面積增加而迅速擴大，但很多地方不注意提升城市內在功能，一味攤大求大，大搞城市建設形象工程，無(wú)限擴張城市規模，而沒(méi)有產(chǎn)業(yè)支撐，形成“空心城市”，既浪費資源，又因為不能量力而為，政府形成大量負債，財政赤字嚴重，城市逐漸走向衰落，地方財政困難。由于城市建設沒(méi)有產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)，城鎮化的蛋糕無(wú)法做大，也無(wú)法持續發(fā)展，最終農民貢獻了土地，卻難以在城鎮經(jīng)商和就業(yè)，永遠失去了穩定的收入來(lái)源。
四要防止簡(jiǎn)單的農民市民化。在推進(jìn)城鎮化過(guò)程中，一些地方熱衷于動(dòng)員農民“土地換社�！�，實(shí)際上這并沒(méi)有徹底解決農民的后顧之憂(yōu)，農民因創(chuàng )業(yè)無(wú)門(mén)而致貧返貧的問(wèn)題突出。就目前全國各地的改革試點(diǎn)來(lái)看，所謂的“土地換社�！�，換給農民的只是一部分保障或者淺層次低水平的保障，并非是完全保障。具體講，農民用土地“購買(mǎi)”到的社保，大多數是單一的養老保險，而且保障水平不高。換社保后，失去土地的農民不僅往往無(wú)所事事，找不到出路，而且也失去了原有的退路。還有一些地方，說(shuō)起城鎮化，動(dòng)的腦子就是如何趕農民“上樓、進(jìn)城”，組織農民集資建設農村新社區，以此加重農民負擔，剝奪農民的宅基地，完全不考慮農民的傳統習慣，并對鄉村文化造成了一定程度的破壞，讓一些有歷史文化價(jià)值的古村落、古民居、古街道等得不到妥善保護，一些鄉村文物建筑和歷史街區也將可能受到不同程度的損毀甚至消失。
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“三農”視角下推進(jìn)城鎮化需要突出的幾個(gè)戰略重點(diǎn) |
應大力推進(jìn)農村土地制度改革，明確產(chǎn)業(yè)優(yōu)先的城鎮化發(fā)展導向，把發(fā)展小城鎮作為重中之重，扎實(shí)穩妥推進(jìn)農民工市民化，切實(shí)加大“三農”投入和保護力度。
針對存在的突出問(wèn)題，從實(shí)現城鎮化與“三農”事業(yè)互促互動(dòng)、協(xié)調可持續發(fā)展出發(fā)，推進(jìn)新型城鎮化應突出以下重點(diǎn)：
一是大力推進(jìn)農村土地制度改革。完善《農村土地承包法》，進(jìn)一步鞏固農民對土地的承包經(jīng)營(yíng)權，并賦予進(jìn)城農民靈活的土地政策，可以允許進(jìn)城農民在一定期限內保留土地使用權，切實(shí)解除農民進(jìn)城的后顧之憂(yōu)。完善農村土地征收制度，大幅提高現有農村土地的征收補償標準，更多地將土地收益讓利于農民，讓失地農民有更多的利益保障。
二是扎實(shí)穩妥推進(jìn)農民工市民化。按照“公平公正、分類(lèi)推進(jìn)、統籌規劃、穩妥有序”的原則，充分考慮城市的承載能力，有步驟地放活戶(hù)籍制度，逐步把符合條件的農民工轉為居民，有序放開(kāi)城鎮的落戶(hù)限制。積極推進(jìn)城鄉醫療、教育、就業(yè)、養老等各類(lèi)社會(huì )保障制度改革，加快公共服務(wù)均等化步伐，讓進(jìn)城農民盡快融入城市居民行列，讓進(jìn)城農民享受到和城市居民一樣的公平待遇，努力實(shí)現義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、基本養老，基本醫療、保障性住房，覆蓋城鎮常住人口。嚴格防止和糾正、查處趕農民“進(jìn)城、上樓”和違規置換、收回農民承包地、宅基地的行為。
三是明確產(chǎn)業(yè)優(yōu)先的城鎮化發(fā)展導向。形成特色鮮明的產(chǎn)業(yè)體系，是支撐城鎮化可持續發(fā)展的重要力量。一方面要進(jìn)一步放活政策，鼓勵微型企業(yè)、中小企業(yè)發(fā)展和個(gè)人創(chuàng )業(yè)，釋放城市吸納就業(yè)的潛能；另一方面要大力支持金融業(yè)、物流業(yè)、會(huì )展業(yè)、中介服務(wù)業(yè)、服務(wù)外包業(yè)等各類(lèi)服務(wù)業(yè)態(tài)發(fā)展，并在發(fā)展過(guò)程中逐步形成清晰的產(chǎn)業(yè)特色，形成城市“名片”。并且，在推進(jìn)城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，要明確對因為城市建設失地的農民給予更多的創(chuàng )業(yè)扶持。
四是把發(fā)展小城鎮作為重中之重。小城鎮分布廣泛，是城鄉融合的橋梁，就在農民的“家門(mén)口”，大力發(fā)展小城鎮對于提振農村需求，打破“城鄉二元結構”，實(shí)現城鄉發(fā)展一體化，解決“大城市病”和農民工大量外出引發(fā)的各種經(jīng)濟社會(huì )問(wèn)題，都是一劑良方。下一步，要以縣城和建制鄉鎮為重點(diǎn)，加大小城鎮公共建設財政投入，并制定優(yōu)惠政策鼓勵各類(lèi)主體參與小城鎮建設和發(fā)展。要合理劃分生產(chǎn)區、生活區和商業(yè)區，充分利用已有設施和場(chǎng)地，布局建設與服務(wù)“三農”緊密結合、鄉村氣息濃厚的小城鎮，并切實(shí)加強道路、綠化、環(huán)保、娛樂(lè )等服務(wù)設施建設，更多地吸納當地農村居民入住，就近就地轉移農村人口。
五是切實(shí)加大
“三農”投入和保護力度。按照現有的土地制度和比較效益，城鎮化會(huì )對農業(yè)產(chǎn)生一定的擠出效應，城鎮化水平的提高必然伴隨著(zhù)城市面積的擴張和耕地面積的減少，伴隨著(zhù)越來(lái)越多的農民失地和農村勞動(dòng)力外出從事非農產(chǎn)業(yè)，如果沒(méi)有高強度的投入支持和政策保護，必將會(huì )對農民權益遭受?chē)乐仄茐�，�?huì )給國家糧食安全和現代農業(yè)發(fā)展等帶來(lái)重大壓力。反過(guò)來(lái)，如果“三農”出現大的問(wèn)題，社會(huì )和諧穩定受到影響，城鎮的消費需求得不到保障，城鎮化發(fā)展也不可持續。為此，要進(jìn)一步加大財政對“三農”的投入強度，引導社會(huì )資本更多地投入和支持農業(yè)農村發(fā)展，對耕地、水資源和農民權益實(shí)行更加嚴厲的保護。