“十八大”報告既對過(guò)去的偉大成就進(jìn)行了全面、系統和深刻的總結，也對未來(lái)改革和發(fā)展提出了高遠、全面和清晰的要求。發(fā)展仍然是第一要務(wù)，關(guān)鍵路徑是經(jīng)濟體制改革和轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，這兩方面更應引起各方關(guān)注。財稅改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，是統領(lǐng)經(jīng)濟改革和發(fā)展的重中之重。自黨的“十六大”以來(lái)，各項財政改革取得顯著(zhù)成就。貫穿始終的其中一條主線(xiàn)是進(jìn)一步理順中央與地方財政關(guān)系，最大限度地調動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性。
| |
理順中央與地方財政關(guān)系厘清幾對經(jīng)濟關(guān)系 |
伴隨各項改革與發(fā)展，我們始終要在發(fā)展中解決一些國民經(jīng)濟的基本矛盾和問(wèn)題，其中必然會(huì )要求理順中央與地方財政關(guān)系：
其一，政府與市場(chǎng)。政府應在市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域發(fā)揮作用，重點(diǎn)制定規則、供給信息、實(shí)施監督、提供激勵，為市場(chǎng)競爭提供法制、公平、有序的環(huán)境。只有清晰界定政府事權，才能確定相應的收入和支出責任。由于中國各地市場(chǎng)化進(jìn)程不一、經(jīng)濟差異大和公共服務(wù)需求偏好不同，絕對地依靠中央和徹底地放權給地方，要么不利于調動(dòng)地方積極性，要么削弱中央統籌協(xié)調能力。從理論上看，中央應管理宏觀(guān)經(jīng)濟，負責保持全國公平、有效、統一、開(kāi)放的市場(chǎng)環(huán)境；地方應管理地區性經(jīng)濟社會(huì )事務(wù)，負責維護地方市場(chǎng)秩序。根據公共產(chǎn)品的受益范圍、信息成本以及對兩個(gè)主體激勵難易不同，中央與地方各自負責對應的經(jīng)濟、社會(huì )和文化等事務(wù)，保持社會(huì )經(jīng)濟穩定和可持續發(fā)展。
其二，政府與社會(huì )。保持社會(huì )經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展和良性循環(huán)，除了政府和市場(chǎng)力量外，還需要社會(huì )力量來(lái)“滋潤”。目前，一些民間性的協(xié)會(huì )、學(xué)會(huì )和研究會(huì )，仍由財政資金供養。這些機構本應由社會(huì )力量負責籌資和運營(yíng)管理，政府只起到監管作用。不僅在中央各部委存在各種各樣的類(lèi)似“塊塊”機構，而且地方也垂直地存在類(lèi)似“條條”機構。這種局面必須在厘清政府職能、劃分中央與地方支出責任的基礎上加以改變。政府應為社會(huì )組織提供法制、體制機制、規劃等公共服務(wù)，積極轉變政府職能、完善政府購買(mǎi)公共服務(wù)機制。近期，國務(wù)院宣布將逐步推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì )商會(huì )與行政機關(guān)脫鉤。行業(yè)協(xié)會(huì )商會(huì )類(lèi)、科技類(lèi)、公益慈善類(lèi)、城鄉社區服務(wù)類(lèi)等四類(lèi)社會(huì )組織將直接向民政部門(mén)依法申請登記，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意，這將有利于構建政社分開(kāi)、權責明確、依法自治的現代社會(huì )組織體制。以此為原則，應根據本地需要，或者全國統一服務(wù)需要，成立各種相應的社會(huì )組織，而不一定是“全國一盤(pán)棋”。同時(shí)，政府不是全身而退，而是與社會(huì )共同承擔提供社會(huì )服務(wù)項目；政府不但不能減少財政資金支持，而應當提供更大的資金保障。
其三，經(jīng)濟增長(cháng)與經(jīng)濟轉型。從政策目標上看，中央與地方在經(jīng)濟增長(cháng)與經(jīng)濟轉型的政策目標選擇上具有較大差異。中央政府一般會(huì )制定相對適宜的經(jīng)濟增長(cháng)目標，而地方政府卻制定相對較高的經(jīng)濟增長(cháng)目標，尤其是經(jīng)濟下行壓力增大的近兩年。與此相應的是，為了保持全國經(jīng)濟穩定、健康以及供給全國范圍內的包括潔凈空氣、水等在內的高質(zhì)量公共產(chǎn)品，中央更加注重平衡經(jīng)濟增長(cháng)與經(jīng)濟轉型之間的關(guān)系，而地方雖然有中央制定的減排、環(huán)境保護等硬指標壓力，但仍相對忽視經(jīng)濟轉型。為了稅收和就業(yè)，一些地方政府壓低工業(yè)用地供給價(jià)格，使其價(jià)格遠低于商業(yè)服務(wù)用地和住宅用地，這使得工業(yè)企業(yè)不顧成本無(wú)序擴張，不利于經(jīng)濟轉型和產(chǎn)業(yè)升級。顯而易見(jiàn)，更快的經(jīng)濟增速意味著(zhù)更多財稅收入，以及政府通過(guò)更多財政支出參與經(jīng)濟活動(dòng)。從政策手段選擇上看，中央主要采取積極財政政策以及其他政策工具，而地方則相對依賴(lài)土地財政以及金融“財政化”等主要融資手段。特別指出的是，隨著(zhù)近幾年土地出讓金使用的不斷規范，尤其是在征地拆遷補償支出不斷提高的情況下，地方政府從土地中獲得的可支配財力越來(lái)越少，轉而更多地希望從中央獲得財力支持，尤其是中央審批給地方的城投債規模。因此，必須選擇合適的激勵機制理順中央與地方財政關(guān)系，讓地方走正路，才能調動(dòng)兩個(gè)積極性。否則，容易導致地方過(guò)度舉債、或有和隱性債務(wù)劇增，最終難以控制。
| |
重大改革離不開(kāi)理順中央與地方財政關(guān)系 |
以上討論的幾對經(jīng)濟關(guān)系是從一般意義上進(jìn)行的闡述，當然也是中國經(jīng)濟重大改革的重要內容，但是在中國經(jīng)濟曾經(jīng)探索的改革路徑、當前和今后必將開(kāi)展的重大經(jīng)濟改革中也始終離不開(kāi)理順中央與地方財政關(guān)系。一方面，中國經(jīng)濟過(guò)去的重大改革離不開(kāi)理順中央與地方財政關(guān)系。新中國成立之后，圍繞政府與市場(chǎng)、政府與企業(yè)、政府與社會(huì )等方面的歷次改革，表面是兩個(gè)行為主體的經(jīng)濟關(guān)系調整和博弈，本質(zhì)上是多個(gè)主體之間經(jīng)濟權力的分散與集中。從中央與地方關(guān)系看，實(shí)質(zhì)上是中央與地方之間的財政分權與集權；從國家整體而言，最終是最小限度地犧牲中央與地方兩個(gè)主體的包括經(jīng)濟、政治和社會(huì )利益在內的各種利益，激勵兩個(gè)主體最大程度地提高國家競爭力，為廣大人民利益服務(wù)。從改革中的權力調整過(guò)程看，一般都是按照“集權—分權—再集權—再分權”的軌跡不斷演進(jìn)和調整。由于中國地理環(huán)境、疆土、人口和民族結構、政治文化傳統，以及其他制度和體制的特殊性，財權高度集中于中央或者盲目分散到地方，均不合適。只有隨著(zhù)中國經(jīng)濟發(fā)展不平衡狀況不斷改善，不斷調整和完善合理分配中央與地方財權的制度，重點(diǎn)集中中央財力，才能有效地調動(dòng)中央與地方兩個(gè)積極性。另一方面，理順中央與地方財政關(guān)系是當前和未來(lái)財稅改革的必然要求。今后財稅改革的重點(diǎn)是：健全財力與事權相匹配的財政體制，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化；完善預算編制和執行管理制度，提高預算的完整性和透明度；推進(jìn)稅制改革，完善有利于科學(xué)發(fā)展的稅收制度。加快改革財稅體制，核心目標是健全中央和地方財力與事權相匹配的體制，完善促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區建設的公共財政體系，手段之一是構建地方稅體系。首先，除了目前中央政府承擔國防、外交的事權，其他事權幾乎都是“上面點(diǎn)菜、下面買(mǎi)單”或者中央與地方共做“一桌菜”。在“中央決策、地方執行”的事權劃分方式下，各部門(mén)強調各自的重要性，即使中央文件的力度很大，但若沒(méi)有一個(gè)財力協(xié)調機制，地方財力跟不上，就無(wú)法實(shí)現政策初衷。因此，中國財政體制實(shí)際上是中央集權制。事實(shí)證明，這種體制極大地調動(dòng)了兩個(gè)積極性。所以，中國財政體制改革仍須在立足事權與財力劃分的基礎上，準確反映促進(jìn)基本服務(wù)均等化從而實(shí)現社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展的現實(shí)需求。其次，目前的主要財稅改革涉及中央與地方財政關(guān)系調整。當前正在逐步擴大的“營(yíng)改增”改革，表面是增值稅逐步“吃掉”營(yíng)業(yè)稅，而實(shí)際上中央和地方財力關(guān)系的重大調整。2012年，營(yíng)業(yè)稅收入占稅收總收入比重為15.6%，增值稅收入占比約為41%。如果“兩稅合并”后，增值稅占比將會(huì )躥升至絕對的第一位。雖然中央財政會(huì )通過(guò)轉移支付“補齊”地方的財政收入，但是地方財權會(huì )在一定程度上受到影響，比如地方財力支配的自主權等。再次，構建地方稅體系也體現了中央與地方財政關(guān)系調整。在統一稅政的前提下，中央賦予省級政府適當稅政管理權限，培育地方支柱稅源，一個(gè)很好的政策思路是：建立省級政府以流轉稅和所得稅為主體，市縣政府以財產(chǎn)稅為主體，以行為稅、目的稅為輔助的分級次主體稅種。
中央政府應重點(diǎn)提供外部性大、受益范圍廣的基本公共服務(wù)，地方政府則重點(diǎn)供給由地方提供信息處理成本更低、行政成本更低的公共產(chǎn)品和服務(wù)。進(jìn)一步理順中央與地方財政關(guān)系，可以遵循以下幾個(gè)原則：第一，外部性大小和受益范圍。外部性大和受益范圍廣的領(lǐng)域，比如食品安全、環(huán)境安全、資源安全、養老、教育等方面，可能通過(guò)統籌全國財力、集中事權更有效率。比如，從“種子到餐桌”的整個(gè)供應鏈，涉及檢驗、檢測、評估以及物流配送體系，如果不實(shí)行統籌，可能會(huì )由于地方利益而形成地方保護主義，降低食品安全門(mén)檻，導致三聚氰胺等類(lèi)似食品安全事件，影響人民健康。與其類(lèi)似，其他領(lǐng)域外部性也非常大、受益(受損)范圍也非常廣，也需要將事權集中到中央，并安排與之匹配的財力，這樣會(huì )有利于提高公共管理效率和實(shí)現基本公共均等化。第二，減少行政成本，提高上下協(xié)調效率。中央與地方事權的有效劃分，根本上是為了提高公共財政支出效率和公共管理效率。對于一些公共產(chǎn)品和服務(wù)，由于地方“近水樓臺先得月”，較中央更具信息優(yōu)勢，更能了解重點(diǎn)領(lǐng)域和優(yōu)先順序，因此由地方政府承擔相應的支出責任，應該更能減少行政成本，提高與中央政府的協(xié)調效率。第三，注重激勵相容，減少改革阻力。截至目前，很難找到改革不觸動(dòng)一部分人利益的領(lǐng)域。因此，要推動(dòng)改革前進(jìn)，與其說(shuō)是要有改革的勇氣，倒不如說(shuō)要有敢于犧牲個(gè)體利益換取整體利益提高的氣魄。同時(shí)，也要研究激勵相容的可行性，制度設計必須是激勵相容的，即中央與地方既能保證自己利益，也能最終達到整體利益最大化。
只有逐步推進(jìn)規范、透明的現代財政改革，才能進(jìn)一步理順中央與地方財政關(guān)系。從具體實(shí)現方式上看，可借鑒美國進(jìn)步時(shí)代經(jīng)驗，加快推進(jìn)財政改革步伐，既要實(shí)施現代預算改革，也要建立和完善政府財務(wù)報告制度。一方面，根據美國進(jìn)步時(shí)代確立的現代預算改革基本原則。一項科學(xué)、有效的財政預算，至少應符合以下原則：其一，必要性。必須進(jìn)行科學(xué)論證，確定預算支出的必要性和優(yōu)先順序。其二，嚴肅性。預算一旦確定，不得隨意變更。其三，前瞻性。提前預判預算支出規模和可能的風(fēng)險。其四，完整性。預算支出應涵蓋所有政府機關(guān)和相關(guān)部門(mén)。其五，系統性。所有預算項目支出必須要有詳細說(shuō)明，并具有邏輯一致性。其六，法制化。所有預算必須得到權力機構(議會(huì ))批準，接受議會(huì )和社會(huì )公眾的監督。其七，透明化。為便于監督，預算內容和過(guò)程必須透明。另一方面，應逐步建立體現政府履行經(jīng)濟職能的財務(wù)報告制度，同時(shí)財務(wù)報告應完整涵蓋政府財政行為，還應建立和完善“權責發(fā)生制”的現代預算會(huì )計制度。