預熱了一年多后，“新型城鎮化”戰略即將在2013年走向推進(jìn)實(shí)施的前臺。但是，新型城鎮化需要破解的一系列難題到目前為止似乎還沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，如戶(hù)籍制度改革、土地制度改革、中央地方關(guān)系以及就業(yè)等問(wèn)題。在“任期制+國內生產(chǎn)總值（GDP）考核”的體制沒(méi)有改變，特別是新型城鎮化重在地方落實(shí)，而越到底層中央和地方信息不對稱(chēng)越嚴重的情況下，如果這些問(wèn)題解決不好，很難避免“穿新鞋走老路”，即變相的“圈地”和農民“被上樓”。
本質(zhì)上，上述諸多問(wèn)題是改革問(wèn)題而非增長(cháng)問(wèn)題，且牽一發(fā)而動(dòng)全身，規劃實(shí)施的效率亟待梳理。盤(pán)根錯節的制約關(guān)系、利益關(guān)系，孰輕孰重，從哪入手？
戶(hù)籍制度改革本質(zhì)上是市民化后的公共服務(wù)供給問(wèn)題，癥結在于地方主政者重經(jīng)濟增長(cháng)而輕公共服務(wù)供給，特別是對非戶(hù)籍低收入人群的公共服務(wù)供給，因為這部分人群短期內對地方稅收和經(jīng)濟增長(cháng)的貢獻小。
解決地方政府戶(hù)籍改革裹足不前有兩條途徑，一是中央政府買(mǎi)單公共服務(wù)供給成本，二是集體土地入市改革，即“攜產(chǎn)進(jìn)城”。前者涉及中央和地方財權事權關(guān)系調整的問(wèn)題，后者涉及土地財政的問(wèn)題。事實(shí)上，二者又是一個(gè)硬幣的兩面：在現有的中央地方財政分權體制下，地方政府之所以在“吃飯財政”外開(kāi)辟土地財政，源于對于經(jīng)濟增長(cháng)和稅收規模的追求。如果不改變中央對地方的速度型政績(jì)考核標準，由于越到底層信息越不對稱(chēng)，中央政府買(mǎi)單公共服務(wù)供給很可能打水漂。相比之下，集體土地如果能平等地進(jìn)入市場(chǎng)，農民工就能享受到市場(chǎng)化帶來(lái)的溢價(jià)收益，這樣或許可以解決公共服務(wù)供應的成本難題。而且，土地制度改革先行有更深的含義，集體土地能否市場(chǎng)化是農民是否有意愿參與城鎮化（即選擇市民化還是留在農村實(shí)現規模經(jīng)營(yíng)）的標志，也是決定城鎮化實(shí)施效率的標志，因為農民知道何種選擇對自己有利，知道究竟應該攜帶土地市場(chǎng)化收益進(jìn)城還是留在農村。
但是，農民是否愿意進(jìn)城和成為城市居民，還有一個(gè)就業(yè)的問(wèn)題。如果沒(méi)有可預期的、穩定的收入，特別是超過(guò)務(wù)農的邊際收入，農民一定不愿意成為城市居民，即使是集體土地市場(chǎng)化了。試想，改革開(kāi)放初期，農民之所以前赴后繼地奔赴城市，而城市的工資收入、福利待遇和社會(huì )保障均不比現在好的情況下甘當“半城市人”，就是因為無(wú)論是告老還鄉，還是中途退出城市，均有鄉村那片土地讓他們有最后可靠的就業(yè)保障。上世紀90年代國有企業(yè)改革時(shí)期，下崗工人盡管有城市戶(hù)籍和社會(huì )保障，但由于就業(yè)問(wèn)題突出，其實(shí)際生活水平可能比農民工還要差。
人隨著(zhù)就業(yè)走，就業(yè)隨著(zhù)產(chǎn)業(yè)走，這是一條自然而然或稱(chēng)內生型的城市化發(fā)展道路。不管是發(fā)達國家的城市化路徑（如工業(yè)革命時(shí)期的英國），還是我國改革開(kāi)放以來(lái)的城市化路徑，均沒(méi)有主動(dòng)去創(chuàng )設城市化的模式，基本上遵循的是人隨著(zhù)就業(yè)走，就業(yè)隨著(zhù)產(chǎn)業(yè)走的自然路徑。我國城市化率從改革開(kāi)放前的20%多上升到目前的51%，沒(méi)有誰(shuí)規定農民要怎么進(jìn)城，基本上都是向沿海和大城市（特別是省會(huì )城市）自然流動(dòng)。即使是國家或地方一直執行限制大城市發(fā)展的戰略，并對外來(lái)人口實(shí)施諸如戶(hù)籍、購房、子女入學(xué)等限制政策，但依然阻擋不了農民進(jìn)城的熱情，原因就在于城市勞動(dòng)生產(chǎn)率要高于農村，而且農村有土地最后的就業(yè)保障。當然，新一代農民工并不寄望于土地，但這只是倒逼城鎮化的動(dòng)力之一，并不否定就業(yè)的作用。
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就業(yè)隨著(zhù)產(chǎn)業(yè)走需放松限制 |
做到人隨著(zhù)就業(yè)走，就業(yè)隨著(zhù)產(chǎn)業(yè)走，需要的僅僅是放松要素的流動(dòng)限制，包括土地和人的流動(dòng)。事實(shí)上，我國外來(lái)人口集中的大城市已經(jīng)天然地提供了農民工的就業(yè)途徑。在我國一線(xiàn)城市和以省會(huì )或區域中心城市為主的大城市，資源集聚能力最強，產(chǎn)業(yè)升級轉型也最快。而且，在等級化的行政管理體制下，這些城市未來(lái)集聚能力還將提升，產(chǎn)業(yè)升級并向第三產(chǎn)業(yè)轉型也將繼續。在這樣的城市，不僅高技能者和低技能者是互補的，而且高技能者占比越高的城市，其對低技能者就業(yè)需求的帶動(dòng)越強，原因在于分工細化和勞動(dòng)的收入效應。對于一個(gè)高技能者來(lái)說(shuō)，單位時(shí)間工作或閑暇的效應（產(chǎn)出）遠遠大于在家打掃衛生的效應（產(chǎn)出）。美國的研究發(fā)現，每一個(gè)高科技產(chǎn)業(yè)的就業(yè)可以帶動(dòng)5個(gè)其他行業(yè)的就業(yè)崗位，其中，2個(gè)是相對高端的服務(wù)業(yè)（比如醫生和律師），而另3個(gè)則集中在消費型的服務(wù)業(yè)（如售貨員和餐館服務(wù)員）。制造業(yè)對于就業(yè)的帶動(dòng)力相對較弱，1個(gè)制造業(yè)就業(yè)崗位的增加仍帶動(dòng)1.6個(gè)本地服務(wù)業(yè)的就業(yè)。而且，高技能者和低技能者互補和分工的細化，有利于知識的傳播和低技能者提高技能和下一代的教育投入以及整體國民素質(zhì)的提升。
我國各大城市限制外來(lái)人口的政策，不僅嚴重阻礙了城鎮化進(jìn)程，以及由城鎮化帶來(lái)的產(chǎn)業(yè)結構升級和經(jīng)濟增長(cháng)動(dòng)力向消費轉換，而且減少了體力型服務(wù)業(yè)勞動(dòng)力供給，其結果就是此類(lèi)服務(wù)價(jià)格上漲。目前，在大城市不僅保姆、清潔工、房屋修理工的工資在不斷上漲，而且連日常需要的修鞋、裁縫等工人都很難找到，很難說(shuō)城市通脹連年上漲與此無(wú)關(guān)。
如果要素流動(dòng)取消了，農民基于自利、偏好和自身稟賦，可以選擇攜帶土地市場(chǎng)化收益進(jìn)入城市工作，也可以選擇留在農村實(shí)現規模經(jīng)營(yíng)。前者基本解決了住房和子女教育的問(wèn)題，后者則解決了農業(yè)現代化和產(chǎn)業(yè)化的問(wèn)題，新型城鎮化的推進(jìn)也水到渠成。城市化發(fā)展自然衍生出進(jìn)一步城市化的路徑，關(guān)鍵是我們能否順應這種路徑。