國際評級機構惠譽(yù)和穆迪先后下調中國主權信用評級，理由是“中國金融穩定性的風(fēng)險正在逐步增加、地方債務(wù)問(wèn)題在2012年再度恢復增長(cháng)�！痹赒FII、RQFII以及港臺個(gè)人投資者都可參與債券投資的市場(chǎng)上，評級影響可能擴大，其對債務(wù)風(fēng)險爆發(fā)和蔓延將起到推波助瀾的作用。筆者認為，評級下調或許能倒逼正視債務(wù)風(fēng)險，從而完善必要的制度以避免債務(wù)危機爆發(fā)。
地方債風(fēng)險主要表現為三個(gè)方面。首先是無(wú)法確定風(fēng)險大小，目前官方債務(wù)數據仍是2010年審計署審計的10.7萬(wàn)億元，而這個(gè)數據是否包括縣級政府和鎮級政府并沒(méi)有說(shuō)明；2011年的增量沒(méi)有準確報道，對于造成評級下調的2012年地方債務(wù)“大幅恢復增長(cháng)”，其增幅大小也是眾說(shuō)紛紜；表外融資無(wú)法統計，近年大量地方政府融資平臺改頭換面，以企業(yè)身份通過(guò)發(fā)行中票、短融、企業(yè)債等方式融資，甚至以信托或理財產(chǎn)品的方式出現，構成大量缺乏監管的表外業(yè)務(wù)。
其次，地方債的還款能力沒(méi)有保證。從公開(kāi)披露的數字分析，包括一些外資機構的評估，政府債務(wù)仍然在所謂國際安全線(xiàn)以下。但為什么評級會(huì )被下調呢？表面理由是“債務(wù)快速增長(cháng)”，其根本原因是對還款能力的評價(jià)下調，所謂信用評級下調就是違約概率加大。
2011年，有證券公司曾經(jīng)對當時(shí)國內城投債企業(yè)的償還能力進(jìn)行過(guò)研究。根據該研究對城投債企業(yè)的發(fā)債主體財務(wù)數據統計，經(jīng)營(yíng)現金凈流量為負的城投債發(fā)債主體達161個(gè)，占比為33%。如不考慮這些城投債企業(yè)背后的政府背景，把城投債企業(yè)僅僅看作普通企業(yè)，這些企業(yè)目前三分之一以上的經(jīng)營(yíng)現金流都為負，即便今后幾年不再做任何新的投資，也已經(jīng)入不敷出。
上述報告還顯示，城投債發(fā)債主體用貨幣資金償債的能力也在下降。以2010年末或2011年一季度數據測算，城投債發(fā)債主體的貨幣資金與流動(dòng)負債和利息之比已經(jīng)下降到47%，貨幣資金呈現緊張態(tài)勢。如果把城投債看作準政府債券，以城投債余額和地方債余額之和作為分子，以地方政府一般預算收入作為分母計算負債率，則青海、寧夏、甘肅三省的負債率超過(guò)100%，安徽、江西、云南三省也超過(guò)70%。因此，總量債務(wù)沒(méi)有超過(guò)安全線(xiàn)不等于債務(wù)就是安全的。
第三，地方債規模繼續膨脹的勢頭較強。評級被下調的直接原因就是2012年政府債務(wù)恢復“快速增長(cháng)”。監管部門(mén)近期公布的《關(guān)于加強2013年地方政府融資平臺貸款風(fēng)險監管的指導意見(jiàn)》刪去了“融資平臺貸款余額較2011年末不得增加，融資平臺貸款不得超過(guò)本行2012年末的水平”等，以“各銀行業(yè)金融機構法人不得新增平臺貸款規�！币幎ù�，這可能為地方政府繞過(guò)監管打“擦邊球”留有機會(huì )。一些地方政府爭取金融發(fā)展試點(diǎn)政策，不排除是為“大投資大發(fā)展”的資金運作進(jìn)行準備。
針對上述風(fēng)險，筆者建議采取以下措施應對。一是加強監管，“10號文”的發(fā)布說(shuō)明監管機構注意到地方債風(fēng)險，但是監管思路需要更審慎。不能因擔心地方債風(fēng)險敞口暴露而放寬尺度和規則，這可能積累更大的風(fēng)險。
二是加強政府債務(wù)的信息披露透明度。審計部門(mén)和監管部門(mén)要徹底梳理地方政府債務(wù)情況，制定地方融資平臺的信息披露規則，表外業(yè)務(wù)全部納入表內管理，嚴格禁止進(jìn)一步的表外融資活動(dòng)。出現局部違約事件不要采取變相粉飾風(fēng)險隱藏的做法，否則會(huì )產(chǎn)生嚴重的道德風(fēng)險。
三是建立對不負責任融資行為的問(wèn)責制。政府參與經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)投資，必須設定盈利目標。銀行出現的壞賬，不論是來(lái)自政府還是民企，只要給銀行造成損失都應該問(wèn)責，特別是為掩蓋前期信貸風(fēng)險而采取滾動(dòng)貸款加劇風(fēng)險的行為更要嚴格問(wèn)責。