近一時(shí)期以來(lái)，中國政府債務(wù)問(wèn)題可以說(shuō)一直是輿論焦點(diǎn)中的焦點(diǎn)。中國政府債務(wù)規模到底有多大也有諸多版本。國際兩大評級機構惠譽(yù)、穆迪近日先后調降中國主權債務(wù)評級，又讓人們對中國債務(wù)風(fēng)險的憂(yōu)慮再次升級。而在筆者看來(lái)，對政府債務(wù)規模本身的爭議，遠遠不及正確認識債務(wù)傳導機制，并未雨綢繆采取治本之策，加強債務(wù)管理，深化財政體制改革來(lái)得更重要。
盡管從財政赤字和債務(wù)比率上看，目前中國政府的債務(wù)尚未達到國際警戒線(xiàn)標準，但其增長(cháng)速度已經(jīng)令財政金融風(fēng)險急增，而這也是惠譽(yù)調降中國主權信用評級的根本原因。2008年國際金融危機以來(lái)的大規模財政刺激計劃，以及信貸寬松相應推升了中國政府部門(mén)，特別是地方政府的杠桿率。數據顯示，截至2011年，除54個(gè)縣級政府沒(méi)有政府性債務(wù)外，全國省、市、縣三級地方政府性債務(wù)余額共計10.7萬(wàn)億元，其中融資平臺公司的政府性債務(wù)余額為4.97萬(wàn)億元，占比46.38%。而如果按照2011年末中央財政國債余額7.2萬(wàn)億元計算，兩者相加18萬(wàn)億的政府債務(wù)共占到2011年GDP比重的38%左右，中國債務(wù)占比確實(shí)尚在可控范圍之內，并且大大低于大多數發(fā)達經(jīng)濟體的占比。然而，風(fēng)險并不完全在于中國債務(wù)的規模，最大的危險在于這種債務(wù)規模背后的結構性風(fēng)險。
債務(wù)不透明，是中國地方政府債務(wù)的一大特點(diǎn)。事實(shí)上，省以下各級財政都有相當的融資權，預算軟約束現象極其普遍，地方政府能夠繞過(guò)《預算法》關(guān)于地方財政收支平衡的制度規定大量舉債，地方政府通過(guò)各種形式的欠款、掛賬和擔保產(chǎn)生了巨大的非顯性債務(wù)。由于各級政府間償債職責不清、事權界限不明，一旦累計的債務(wù)風(fēng)險超過(guò)地方財政的承受能力，勢必逐級向上轉嫁償債風(fēng)險，那就會(huì )直接危及中央財政的安全。
政府財政管理體制是處理中央政府與地方政府之間以及地方各級政府間財政分配關(guān)系的一項基本制度。債務(wù)不透明癥結，歸根結底在于財政改革的滯后�；仡欀袊母镩_(kāi)放30多年來(lái)的政府財政體制變遷歷程，其核心問(wèn)題是明確各級政府之間支出責任和收入劃分，以及轉移支付制度等。1994年稅制改革以來(lái)，地方財政收入占比從1993年的78%穩步下降到2011年52.1%的水平，而地方財政支出則從1993年的72%上升到2011年的84.8%，中央和地方政府的“財政收支倒掛”現象比較嚴重。
從世界范圍看，全球主要國家的地方收入占比都大致等于或者略高于地方支出占比，體現出收支對等的原則，而中國“財政收支倒掛”造成了地方政府財力不足，不得不“借地生財”、造成對“土地財政”的依賴(lài)。地方政府財政收入來(lái)源包括三塊：預算內財政收入、預算外財政收入和政府性基金收入。預算外收入中占比最大的正是土地出讓金收入。
近兩年由于各地拆遷成本的大幅上升，以及土地出讓收入的減少，地方政府土地相關(guān)收入隨之持續下降。2012年土地出讓金占地方財政收入的比重降至27%，其中凈收入占比僅為5.9%，加上土地相關(guān)稅收收入，2012年各地政府土地相關(guān)凈收入僅占財政總收入的20％，比2010年31.7%的峰值顯著(zhù)下降，地方政府土地財政越來(lái)越難以為繼。
就未來(lái)整體債務(wù)情況而言，預計中國政府債務(wù)水平還將繼續上升，這不能不嚴重影響政府的財政能力，政府運用積極財政政策的自由度將大不如前。1986年，中國政府總債務(wù)余額占GDP的比重約為10.2%，此后政府債務(wù)水平逐漸上升。據測算，若考慮隱性和或有債務(wù)，中國政府債務(wù)占GDP比重在2012年至2050年間將持續保持上升態(tài)勢，在2050年或將升至107.7%。隱性負債是中國面臨最大的中長(cháng)期風(fēng)險。中國已經(jīng)形成了一個(gè)“以中央政府為核心，以地方政府為主體”的完整的隱性擔保體系。政府對企業(yè)的支持方式從過(guò)去的直接支持轉為擔�；螂[性承諾，這些擔�；虺兄Z并未被納入政府預算收支，但卻是一種隱性的預算外開(kāi)支或責任。
說(shuō)到底，中國債務(wù)風(fēng)險的根源在于沒(méi)有硬約束，一旦未來(lái)財政收入兩位數增長(cháng)的勢頭不再，財政收支矛盾必將成為常態(tài)。因此，現在該是徹底改變財政“大進(jìn)大出”的模式，建立高效的公共預算體系和財政約束制度的時(shí)候了，該趕緊通過(guò)編制政府資產(chǎn)負債表和現金流量表，加強預算績(jì)效管理，推行嚴格的財政監督，以大幅提高財政運行效率。
就目前而言，至少有三項急務(wù)。
首先，對于地方政府而言，一方面，要繼續加強地方政府性債務(wù)管理，妥善處理債務(wù)償還和在建項目后續融資問(wèn)題，積極推進(jìn)地方政府性債務(wù)管理制度建設，合理控制地方政府性債務(wù)水平。而另一方面，也亟待編制資產(chǎn)負債表和資金流量表，使之面臨更強的市場(chǎng)約束力，發(fā)債資格審批機制可以敦促地方政府加緊自律。
其次，現行財政監督的依據大多分散在《預算法》、《會(huì )計法》、《稅收征管法》等法律、法規中，由于這些法律、法規對財政監督的權威性不高，指導性不強，嚴重影響了財政監督職能的充分發(fā)揮和財政監督工作的組織實(shí)施，因此，必須加快財政監督立法，強化財政約束。
最后，建立財政償債準備金制度，加固風(fēng)險防護網(wǎng)。在現有條件下，可以考慮以總預備費的形式建立一筆穩定可靠、逐年滾存的財政風(fēng)險準備金，專(zhuān)門(mén)用于政府逾期債務(wù)清償，這是防止財政風(fēng)險擴散轉嫁的最有效的制度安排。地方財政償債機制的構建有助于避免因債務(wù)密集償還期到來(lái)可能造成的對正常預算支出的擠壓，保證財政償債資金有穩定的來(lái)源渠道償還違約債務(wù)，以降低中國未來(lái)的償債風(fēng)險。