從根本上解決城鎮化發(fā)展過(guò)程中的債務(wù)風(fēng)險問(wèn)題必須改變過(guò)去以土地財政和土地金融為主導的融資模式，這是城鎮化戰略中的核心問(wèn)題。
近兩年，隨著(zhù)中國經(jīng)濟增速的放緩和財政收入的大幅減少，政府性債務(wù)風(fēng)險已經(jīng)暴露，但我們更加擔心的是債務(wù)的可持續性問(wèn)題，特別是中國把城鎮化作為未來(lái)拉動(dòng)中國經(jīng)濟的最大動(dòng)力和長(cháng)期發(fā)展戰略，中長(cháng)期債務(wù)壓力則更加巨大。城鎮化帶來(lái)的投資擴張是具有內生性的。城鎮化是擴大內需的最大潛力，當然更需要大量基礎設施投資、城市發(fā)展投資以及民生投資、巨大的政府投資。隨著(zhù)中國經(jīng)濟轉入“中速增長(cháng)”、結構性減稅、向民生財政轉型，政府剛性支出將迅速增加，財政支付壓力將進(jìn)一步凸顯。
據相關(guān)測算，“十二五”期間城鎮化催生的地方政府公共投資規模將達30萬(wàn)億元，根據2013年預算草案報告，2013年地方財政收入合計11.5427萬(wàn)億元，地方財政支出總量為11.8927萬(wàn)億元，地方財政收支差額達到3500億元。在地方政府財力有限的情況下，如此巨額的投資資金從何而來(lái)一直是一個(gè)大難題。
過(guò)去以土地財政和土地金融為主導投融資模式風(fēng)險正在積聚。土地出讓金和財政稅收難以滿(mǎn)足政府推進(jìn)城鎮化建設所需資金，為解決城鎮化建設的融資難題，地方政府通過(guò)建立城建公司、地方商業(yè)銀行和城投公司等來(lái)調動(dòng)社會(huì )資金和銀行貸款，形成了地方政府投融資平臺。兩年前地方債務(wù)遭遇銀行貸款嚴格限制之后，地方債務(wù)轉移至銀行表外通過(guò)城投債、信托等理財產(chǎn)品形式滾雪球式擴張。在地方政府融資平臺運作中，抵押土地資產(chǎn)獲得貸款收入，是目前地方政府最常用的一種融資方法。地方政府以土地作為優(yōu)質(zhì)抵押品，獲得銀行貸款投入基礎設施建設，而土地出讓金收益是償還債務(wù)的主要來(lái)源。
目前地方融資平臺達1萬(wàn)個(gè)左右，預計2013年中長(cháng)期平臺債務(wù)到期量是2012年的1.65倍，結合市場(chǎng)配置與投資需求規模，預計今年全年的城投債凈供給量為1萬(wàn)億元，累計發(fā)行量將達到1.1萬(wàn)億元。平臺債務(wù)存在相當大的政府隱性擔保，隱性債務(wù)比顯性債務(wù)更值得警惕。在地方政府融資平臺運作中，抵押土地資產(chǎn)獲得貸款收入，是目前地方政府最常用的一種融資方法。地方政府以土地作為優(yōu)質(zhì)抵押品，獲得銀行貸款投入基礎設施建設，而土地出讓金收益是償還債務(wù)的主要來(lái)源。
而另一方面，財力捉襟見(jiàn)肘，土地財政難以為繼。1994年稅制改革以來(lái)，地方財政收入占比從1993年的78%穩步下降到2011年52.1%的水平，而地方財政支出從1993年的72%上升到2011年的84.8%，中央和地方政府的“財政收支倒掛”現象比較嚴重。事實(shí)上，全球主要國家的地方收入占比都大致等于或者略高于地方支出占比，體現出收支對等的原則，而中國“財政收支倒掛”造成了地方政府財力不足，不得不“借地生財”、造成嚴重的“土地財政依賴(lài)”。
中央結算公司數據顯示，2012年全年地方政府債發(fā)行2500億元，較上年增加500億元；銀行間債券市場(chǎng)發(fā)行的城投類(lèi)債券累計達6367.9億元，較2011年增加3805.9億元，同比增長(cháng)148%，增幅較上年同期擴大120個(gè)百分點(diǎn)。除發(fā)行債券外，地方政府通過(guò)政信合作的方式獲取的資金也增長(cháng)顯著(zhù)。所謂政信合作，即信托公司與各級政府在基礎設施、民生工程等領(lǐng)域開(kāi)展的合作業(yè)務(wù)。這種融資主體通常是地方城市建設投資公司或實(shí)力企業(yè)，還款通常會(huì )由地方政府或地方人大列入預算，或者直接以地方政府的債權收益權作為融資標的。
無(wú)論是平臺貸、城投債，還是各種形式的政信合作，這些現行融資模式都存在融資主體的設立和運作不規范，融資平臺缺乏外在約束機制以及還款來(lái)源上對土地收入依賴(lài)較大等問(wèn)題。近兩年由于拆遷成本的大幅上升，以及土地出讓收入的減少，地方政府土地相關(guān)收入正在持續下降。2012年土地出讓金占地方財政收入的比重降至27%，其中凈收入占比僅為5.9%，加上土地相關(guān)稅收收入，2012年政府土地相關(guān)凈收入僅占財政總收入的20%，比2010年31.7%的峰值明顯下降。中長(cháng)期看，“國五條”細則的落實(shí)將對房地產(chǎn)銷(xiāo)售增長(cháng)構成壓制作用，地方政府土地財政已經(jīng)難以為繼。
當前迫切要解決的矛盾是，既要保障城鎮化過(guò)程中所需的基礎設施投資，以及民生等剛性支出，又要避免投資擴張引發(fā)的債務(wù)擴張。
因此，必須逐漸改變當前以地方政府融資平臺為主體，以土地儲備作為抵押支持，以銀行信貸作為主要資金來(lái)源的地方政府融資模式。未來(lái)必須強化長(cháng)期投資計劃及其資本預算約束機制，推動(dòng)以支出責任對等為目標的分級財稅改革，以及建立可持續的城鎮化投融資模式迫在眉睫。