中國經(jīng)濟改革的一個(gè)重要前提條件是政府體制改革，這已經(jīng)成為政府和市場(chǎng)的統一認識。本文將主要討論發(fā)改委和財政部的整合問(wèn)題。雖然短期看來(lái)不會(huì )有變化，但如果看今后5~10年，這個(gè)改革還是很有必要推進(jìn)的。
　　根據2008年《國務(wù)院關(guān)于機構設置的通知》的界定，發(fā)改委更多的是從國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展戰略等更宏觀(guān)的角度，擬定重大經(jīng)濟發(fā)展和結構調整的目標及政策。而財政部最主要的職能包括擬定財稅發(fā)展戰略、規劃以及組織實(shí)施，并承擔中央各項財政收支管理的責任。簡(jiǎn)單來(lái)講，財政部負責的是通過(guò)基礎財稅與預算體系的設計，以達到規范財政紀律、調節財政收支并平衡經(jīng)濟運行的目的。從二者的職責劃分來(lái)看，發(fā)改委重計劃，財政部重執行。
　　然而仔細觀(guān)察可以發(fā)現，發(fā)改委作為一個(gè)宏觀(guān)戰略調控部門(mén)，卻被賦予了部分微觀(guān)管理事務(wù)和具體審批的權力。根據規定，發(fā)改委承擔著(zhù)重大建設項目布局的責任，涉及中央政府投資和重大建設的項目都要經(jīng)過(guò)發(fā)改委的審批，此外，大額用匯投資也需過(guò)發(fā)改委這道坎。
　　以2012年下半年為例，據筆者的粗略統計，下半年國家發(fā)改委審核通過(guò)的項目數超過(guò)500個(gè)，其中9月份當月就通過(guò)147個(gè)項目，平均每月審批超過(guò)80個(gè)項目。
　　此外，發(fā)改委批復項目的節奏差別也很大，譬如經(jīng)歷了去年9月和10月的高峰，11月發(fā)改委僅批復17個(gè)項目。然而，似乎正是發(fā)改委的“積極作為”使得市場(chǎng)對基建投資等領(lǐng)域重燃信心，各地官員亦奔走尋求項目上馬，固定資產(chǎn)投資增速和宏觀(guān)經(jīng)濟在去年四季度見(jiàn)底回升。
　　如此看來(lái)，發(fā)改委的審批速度可以調控短期宏觀(guān)經(jīng)濟運行之勢，而財政部并沒(méi)有多少手段。背后隱藏的則是中國預算體系執行上的不協(xié)調。發(fā)改委坐擁固定資產(chǎn)投資總規模的控制權以及重大項目的審批權，但卻沒(méi)有足夠的財權。政府的財源走的是預算通道，財權掌握在財政部（擬定預算計劃）和人大（審議并通過(guò)預算計劃）手里。這就出現了兩個(gè)問(wèn)題：
　　其一，每年預算的制定與發(fā)改委的“靈活”調控計劃能否匹配。對于這點(diǎn)，很難給出明確的回答，原因在于中國預算體系的透明度仍然較低。根據IBP（InternationalBudgetPartnership）的調查數據，2012年中國在100個(gè)受調查國中預算透明度排名第86位，且排名連續三年下滑。
　　其二，發(fā)改委能夠批復項目卻難以匹配項目資金。如果發(fā)改委擬定并批復的固定資產(chǎn)投資規模與預算支出出現矛盾，勢必會(huì )出現政府從預算外的渠道融資。
　　以2012年發(fā)改委批復的20個(gè)城市軌道交通建設規劃為例�？偼顿Y達到6782億元，而地方政府財政出資的資本金僅占2690億元，平均占比36%，最低的城市政府資本金出資僅25%，剛好觸及國務(wù)院對于城軌建設的最低資本金要求，其余資金都來(lái)自銀行貸款。然而鑒于項目背后的國家信譽(yù)擔保，地方政府有沖動(dòng)去拿項目，銀行也樂(lè )意去貸款，無(wú)形中加劇了地方政府的債務(wù)風(fēng)險。
　　筆者認為引起這些問(wèn)題的一個(gè)關(guān)鍵是“財政部+發(fā)改委+職能部門(mén)”的三元矛盾，具體來(lái)講，就是財權、事權和審批權的不統一。
　　事權與審批權的不統一尚在其次，財政部作為財權的擁有者，在政府支出方面的控制力卻非常有限。一方面，資金到位了發(fā)改委可能不批或者批復緩慢。廣州市政協(xié)委員曹志偉在“兩會(huì )”期間就展示了一個(gè)廣州投資項目的審批流程圖，一個(gè)投資從立項到審批，整個(gè)流程需要經(jīng)歷20個(gè)委、辦、局，53個(gè)處、室、中心、站，100個(gè)審批環(huán)節，蓋108個(gè)章，全程需要799個(gè)審批工作日。在中國現行的預算體系下，這使得財政資金的劃撥與支出項目嚴重脫節，導致資金利用效率不高甚至是挪用。
　　另一方面，發(fā)改委批復的項目卻可能沒(méi)有足夠的預算資金支持，倒逼財政支出。部分地方政府在財政資金遇到瓶頸時(shí)往往訴諸融資平臺或是以企業(yè)為平臺舉借資金，致使隱性債務(wù)負擔加重且難以監控其風(fēng)險。
　　前財政部長(cháng)謝旭人也表示，2013年財政部門(mén)將進(jìn)一步強化地方政府性債務(wù)管理，堅決制止地方各級政府所屬機關(guān)事業(yè)單位、社會(huì )團體、融資平臺公司違法違規融資或擔保行為。此外，將盡快建立債權債務(wù)人對賬機制，及時(shí)全面掌握以企業(yè)為平臺舉借的政府性債務(wù)。然而，如果不將發(fā)改委的項目審批權收攏并與財政收支加以整合，僅僅限制地方政府舉債的面上做法，只會(huì )導致更多變相融資的發(fā)生。
　　無(wú)論轉移支付制度如何完善、規模和比例如何提高，財政部改革的抓手也僅僅是財力的分配，事權分配的很大一部分實(shí)際權力卻在發(fā)改委手上。在這樣的約束下改革財稅體系著(zhù)實(shí)困難，筆者認為中國的財政部迫切需要擴大其職權范圍。
　　成熟發(fā)達國家的財政部往往具有相當大的權責，譬如美國財政部的主要職責不僅包括制定和擬定國內、國際金融、經(jīng)濟和稅收政策，參與制定廣泛的財政政策、管理國家債務(wù)，還管轄著(zhù)海關(guān)總署，酒、煙和火器局，美國財政部長(cháng)在內閣官員中居第二位，也是國際貨幣基金組織、世界銀行、美洲國家開(kāi)發(fā)銀行、亞洲國家開(kāi)發(fā)銀行的美方首腦。同樣，日本的財務(wù)省與財務(wù)廳體系也囊括廣泛的權責。
　　相較而言，中國包括國民經(jīng)濟發(fā)展規劃、經(jīng)濟結構調整、價(jià)格政策乃至參與制定財政政策的職權都被歸入發(fā)改委，且歷次改制均是在加強其權力。反觀(guān)財政部在1949年以來(lái)未曾經(jīng)歷任何改制，這也就意味著(zhù)新中國成立乃至改革開(kāi)放后出現的各類(lèi)經(jīng)濟、金融的新問(wèn)題，都未放在財政部的框架內予以調整和解決。
　　因此筆者認為，鑒于發(fā)改委與財政部的權責嚴重失衡，經(jīng)濟改革迫切需要從這兩個(gè)宏觀(guān)調控部門(mén)著(zhù)手，合并這兩大部門(mén)，成立一個(gè)超級財政部，或叫“發(fā)展財政部”（發(fā)財部）；同時(shí)分離出如國內眾多學(xué)者提議的改革委員會(huì )，專(zhuān)司中長(cháng)期經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展規劃，以研究和規劃制定工作。
　　如此，有兩大好處。首先，一方面可以強化財政的職權，將發(fā)改委對重大項目的審批權以及社會(huì )固定資產(chǎn)投資規模的控制權并入“發(fā)財部”，并將國資委的部分財權并入，提高“發(fā)財部”對國有資本預算收入的控制力，使財權、審批權和支出權統一。在權責統一的基礎上，再去考慮預算乃至整個(gè)財政體系的改革問(wèn)題。
　　另一方面，改革委員會(huì )可以比較灑脫地進(jìn)行部門(mén)職能和利益的協(xié)調，制定中長(cháng)期經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展規劃。各個(gè)行業(yè)規劃權則可以分散至工信部等具體職能部委，改革委僅負責統籌兼顧；財政政策及貨幣和價(jià)格政策的制定和實(shí)施權可以由“發(fā)財部”和央行負責。