國家發(fā)改委副主任張曉強在博鰲亞洲論壇上公開(kāi)透露，目前正在抓緊編制城鎮化規劃。這預示“新型城鎮化”戰略即將從幕后走向前臺。因為有著(zhù)傳統經(jīng)濟增長(cháng)模式和城市化弊端的切膚之痛，大家都迫切希望借新型城鎮化之聚勢打開(kāi)深化改革的命門(mén)。
　　但是，新型城鎮化在規劃實(shí)施上還面臨成串的問(wèn)題，特別是規避“穿新鞋走老路”的頑疾，即地方政府借城市戶(hù)口來(lái)圈地、發(fā)展房地產(chǎn)和上投資項目。從近期“國五條”在各地的落實(shí)情況看，地方政府依舊抱著(zhù)對土地財政、項目投資、傳統經(jīng)濟增長(cháng)模式的貪戀。而我國的資源和環(huán)境、民生和社會(huì )已經(jīng)到了“傷不起”的境地。新型城鎮化涉及土地和戶(hù)籍制度、央地關(guān)系、財稅制度等體制性改革，本質(zhì)上是改革問(wèn)題而非增長(cháng)問(wèn)題，牽一發(fā)而動(dòng)全身，規劃實(shí)施的效率亟待智慧的頂層設計來(lái)支撐。若新一屆政府做好頂層設計，制定好游戲規則，則新型城鎮化的推進(jìn)就已成功了一半。
　　目前來(lái)看，頂層設計還有幾個(gè)問(wèn)題需要破解或厘清：
　　其一，關(guān)鍵問(wèn)題是戶(hù)籍還是土地。傳統城鎮化路徑下農民工無(wú)法通過(guò)戶(hù)籍實(shí)現市民化和享受應有的社會(huì )保障，這是造成“偽城鎮化”的根源，很多人認為首要的是跨越戶(hù)籍障礙。近年來(lái)，國家在放松戶(hù)籍限制上也出臺了一些措施，但戶(hù)籍制度改革解決的只是社保和就業(yè)問(wèn)題。只有集體土地平等地進(jìn)入土地市場(chǎng)，農民工才能享受市場(chǎng)化帶來(lái)的溢價(jià)收益，才能破解社保和就業(yè)的成本難題。土地制度改革先行有更深的含義，集體土地能否市場(chǎng)化是農民是否意愿參與城鎮化的標志，也是決定城鎮化實(shí)施效率的標志。再進(jìn)一步，集體土地如能市場(chǎng)化，將打破土地國有化征收條件下地方政府濫用廉價(jià)要素的負面激勵，破解地方政府對房地產(chǎn)和傳統經(jīng)濟增長(cháng)模式的依賴(lài)。
　　其二，尊重國際規律還是迎合中國特色。為了規避傳統城市化的弊端，現在有一種全面否定了傳統城市化路徑的傾向，要求尊重國際城市化規律，即尊重人口的自由遷徙權，認識到城鎮化是工業(yè)化、產(chǎn)業(yè)升級的結果而非工具。筆者認為，正視中國城鎮化的特色，一方面是要肯定30年來(lái)我國城市化路徑是以比較優(yōu)勢參與國際分工的必然結果，農民工和土地廉價(jià)征用具有必然性；另一方面，在等級化城（市）鎮管理體制下資源配置的非市場(chǎng)化，使得地方資金來(lái)源和公共服務(wù)供給深度依賴(lài)土地財政，長(cháng)期風(fēng)險突出�；蛟S，將國際城市化規律對于城市化效率的決定契入到新型城鎮化規劃實(shí)施的每一步，能將改推進(jìn)革與回避制度慣性結合起來(lái)。例如，可推廣河南“人地流動(dòng)掛鉤”的模式，既尊重了人口自由遷徙的規律，又承認了土地依賴(lài)的現狀；再如，先解決已在城市工作生活多年的非戶(hù)籍農民工家庭市民化問(wèn)題，這在財力上和阻力上難度也較小。
　　其三，城市群模式還是大中小城市合理布局。管理層希望的城鎮化模式是大中小城市合理布局，而學(xué)術(shù)界則認為城市群模式更合意。前者不僅基于解決我國大城市的病態(tài)（高房?jì)r(jià)、交通擁擠、環(huán)境污染、公共服務(wù)壓力等）的考慮，更希望規避資源向少數大城市集中帶來(lái)經(jīng)營(yíng)城市、資產(chǎn)投資傾向、收入差距和產(chǎn)業(yè)空心化問(wèn)題；而后者則基于順應產(chǎn)業(yè)和資源集聚的規律。改革開(kāi)放以來(lái)，我國城市化模式的主基調是控制大城市，發(fā)展中小城市（鎮），但事實(shí)上大城市發(fā)展要遠遠好于中小城市，深層原因在于資源和產(chǎn)業(yè)主要在大城市集聚對于人口的吸引。產(chǎn)業(yè)和資源集聚、公共服務(wù)設施供給以及大城市產(chǎn)業(yè)升級轉移的現狀鎖定了未來(lái)城鎮化的路徑。未來(lái)大城市依舊具有較強的資源吸納能力，對人口流入的吸引能力最強。同時(shí)，交通設施將大城市和周邊市鎮連接起來(lái)，使大城市產(chǎn)業(yè)結構升級、傳統產(chǎn)業(yè)轉移輻射周邊中小城市發(fā)展成為可能，從而形成城鄉交錯地帶以及圍繞交通沿線(xiàn)布局的工業(yè)小城市（鎮）。這種模式有別于目前周邊小城市（鎮）發(fā)展嚴重滯后的城市群模式，這并非是大中小城市空間上基本平均的布局，而是對目前城市化布局的糾偏。管理層提出的大中小城市合理布局，是城鎮化和農業(yè)現代化的結合體，這是遠期目標。
　　其四，頂層設計如何尊重地方首創(chuàng )。由于在城鎮化推進(jìn)的成本支出和效用上，中央和地方存在沖突，例如城鎮化成本支持、公共設施建設壓力、城市戶(hù)籍人口抵制等。同時(shí)，各地的集聚能力、財政實(shí)力、基礎設施現狀、吸納能力各不相同，激勵地方的首創(chuàng )精神也很重要。頂層設計需要解決的是理順盤(pán)根錯節的利益關(guān)系，找到體制和利益鏈條中最薄弱環(huán)節作為改革切入點(diǎn)，設置地方推進(jìn)新型城鎮化的考核機制，激勵地方政府有動(dòng)力落實(shí)中央城鎮化戰略思路，以求在支出分擔、融資出路、財政分權讓利等方面能實(shí)現雙贏(yíng)；而地方需要解決的是如何落實(shí)試點(diǎn)主導權，探索城鎮化在促進(jìn)地方經(jīng)濟增長(cháng)和增加財政收入方面的積極因素，評估地方城鎮化戰略的實(shí)施效率和成功經(jīng)驗的推廣等問(wèn)題。