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2013-04-26 作者:蔡恩澤(晶蘇傳媒首席分析師,財經(jīng)媒體專(zhuān)欄作家) 來(lái)源:上海證券報
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十二屆全國人大一次會(huì )議通過(guò)的關(guān)于國務(wù)院機構改革和職能轉變方案,將現國家能源局、國家電力監管委員會(huì )的職責整合,重新組建國家能源局,不再保留國家電力監管委員會(huì )。這意味著(zhù)十年前起步而半途停滯的電力體制改革重新啟動(dòng)了。 自2002年“電力體制改革方案”下發(fā)后,除了政企分開(kāi)、廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)、主輔分離有所進(jìn)展外,方案確定的“輸配分開(kāi)”、“競價(jià)上網(wǎng)”兩大改革議題一直被擱置。此間,電力市場(chǎng)化改革初見(jiàn)成效,廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)之后,實(shí)現了多元化發(fā)電,發(fā)電裝機和電網(wǎng)規模均呈兩倍以上增長(cháng)勢頭,基本告別了缺電時(shí)代。與此同時(shí),五大電力集團與煤炭企業(yè)所屬電力企業(yè)之間的市場(chǎng)競爭也擺開(kāi)陣勢,“電老虎”感受到了此前從來(lái)不曾有過(guò)的生存壓力。 近幾年,圍繞價(jià)格,煤電矛盾不斷加劇,發(fā)電企業(yè)頻現巨額虧損,工商企業(yè)電費負擔沉重,新能源、可再生能源發(fā)展受到制約,電力部門(mén)服務(wù)不到位、“電老虎”脾氣大等一系列矛盾,凸顯出現行電力體制已成轉變經(jīng)濟發(fā)展方式、促進(jìn)節能減排和發(fā)展多種所有制經(jīng)濟的重大障礙。鑒于下一步改革將涉及深層次體制調整和利益博弈,于是,改革中途“卡殼”了。一個(gè)嚴峻的事實(shí)是,屬于競爭環(huán)節的上網(wǎng)電價(jià)和銷(xiāo)售電價(jià)仍被政府嚴格管制,而具有壟斷性質(zhì)的輸配電價(jià)卻又沒(méi)能管住,尚未形成合理的電價(jià)機制。而這與“放開(kāi)兩頭、管住中間”的改革思路是背道而馳的。 同時(shí),原本列入改革框架的主輔分離及東北電力市場(chǎng)和直購電等試點(diǎn)也陷入了僵局。國家電網(wǎng)一家獨大,在金融、電建、礦業(yè)等多個(gè)領(lǐng)域大規模擴張,并搶灘海外市場(chǎng)。國家電網(wǎng)的強勢壟斷逐漸成為鉗制電力市場(chǎng)形成的最大障礙。 電力改革半途停滯,各方質(zhì)疑不斷。在電力改革十周年之際,主流觀(guān)點(diǎn)是應抓住當前有利時(shí)機,加快推進(jìn)電力體制改革,當務(wù)之急是理順價(jià)格機制,將發(fā)電環(huán)節的競爭和經(jīng)濟效應傳導到消費端,讓消費者得到實(shí)惠。而破除垂直一體化的壟斷格局,在發(fā)電和售電環(huán)節實(shí)現有效競爭,嚴格監管具有天然壟斷屬性的輸配電網(wǎng)絡(luò ),已成各界基本共識。 現實(shí)狀況是,發(fā)電市場(chǎng)在市場(chǎng)化,可購售電仍單一壟斷,電廠(chǎng)賣(mài)電、用戶(hù)買(mǎi)電都還沒(méi)有選擇權和議價(jià)權。如能逐步放開(kāi),當更有利于電力消費者和生產(chǎn)者自主調節,發(fā)揮節能和創(chuàng )新能力,更有利于新能源和智能電網(wǎng)等新興生產(chǎn)力的成長(cháng)。 于是,國家電網(wǎng)成了眾矢之的,“靶心”則是拆分國網(wǎng)。這也是電力改革重啟的重頭戲。 因為電價(jià)受管制,這為電網(wǎng)企業(yè)的低利潤率提供了理由,“哭窮”之聲不絕于耳,但國家電網(wǎng)年經(jīng)營(yíng)性現金流在2000億以上,巨大的現金流帶來(lái)強烈的投資沖動(dòng),投資過(guò)程中關(guān)聯(lián)交易已成不爭的事實(shí),且滋生行業(yè)腐敗,背離了公用事業(yè)的宗旨。國家電網(wǎng)公司員工數量超過(guò)150萬(wàn),注冊資金2000億,經(jīng)營(yíng)區域覆蓋全國26個(gè)省、自治區和直轄市,覆蓋國土面積的88%以上。2012年,公司在《財富》雜志全球500強企業(yè)排名第7位。如此巨大的壟斷性公司,政府根本無(wú)法監管,控制的資源太大,誰(shuí)跟它都不是對手。只有拆分這條路可走。 國網(wǎng)拆分已成大勢所趨,但若按地區劃分也有一定弊端。因為長(cháng)江、黃河上游的西部地區水利條件便利,一般為水力發(fā)電,成本較低,而其他地方多為火力發(fā)電,成本較高,目前還很難找到一種妥善的方案。拆分只是路徑,最終目的是為了形成和完善電力市場(chǎng),管住電網(wǎng),單獨定價(jià),防止區域電網(wǎng)變成小國網(wǎng)。拆分之后,區域電網(wǎng)仍會(huì )保持壟斷,所以,還可通過(guò)股份制、多元化及上市等步驟推動(dòng)其資產(chǎn)、成本與收益的透明,謹防改革成漲價(jià)借口。 上網(wǎng)電價(jià)的市場(chǎng)化,筆者以為似可分三步走。第一步,近期可保留煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)政策并進(jìn)一步調整完善,包括減少發(fā)電企業(yè)消化煤價(jià)上漲的比例,及時(shí)足額聯(lián)動(dòng)等。第二步,借鑒石油價(jià)格形成機制的做法,今后幾年將這項政策改造升級,明確細化煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)機制辦法,由發(fā)電企業(yè)根據國家規定及市場(chǎng)供求自行決定上網(wǎng)電價(jià),只需備案,不再由政府部門(mén)審批,從而實(shí)現上網(wǎng)電價(jià)由審批定價(jià)改為機制定價(jià)。第三步,上網(wǎng)電價(jià)應完全由市場(chǎng)供求決定,企業(yè)自主定價(jià)。 電力改革的另一場(chǎng)大戲,當屬低碳化發(fā)展。電力行業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎行業(yè),也是最大的碳排放部門(mén),高污染的行業(yè)。數據顯示,我國電力行業(yè)碳排放總量占化石能源利用碳排放總量的比例高達38.73%。促進(jìn)電力行業(yè)低碳化對我國低碳化發(fā)展總體目標的實(shí)現具有決定性的作用。就目前而言,最為重要的途徑是國家政策在頂層設計上鼓勵和促進(jìn)可再生能源的大規模并網(wǎng)發(fā)電,最大限度實(shí)現對傳統化石燃料發(fā)電容量的替代,以調整電力結構。我國可再生能源資源分布較為集中,且與能源需求呈明顯的逆向分布,這使得我國可再生能源的開(kāi)發(fā)利用需按照“集中并網(wǎng)、跨區外送”的方式推進(jìn)。 電力改革之箭再度上弦,但愿這回不再半途而廢。
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