“十二五”規劃綱要提出，探索實(shí)行公益性和競爭性國有企業(yè)分類(lèi)管理。國有企業(yè)有共同的地方，但身處不同行業(yè)，存在很多差異，這就有必要從宏觀(guān)方面予以分類(lèi)，按國企的不同定位使改革措施更具針對性。
改革開(kāi)放30多年來(lái)，國有企業(yè)改革已取得很大進(jìn)展，但仍有不少問(wèn)題有待進(jìn)一步深化，如國有經(jīng)濟布局調整不到位、國有資產(chǎn)管理體制尚存不足等。這些問(wèn)題的存在，除了與缺乏頂層設計和認識不清有關(guān)外，很重要的一個(gè)原因就是對國有企業(yè)的分類(lèi)不清。有無(wú)必要對國有企業(yè)實(shí)施分類(lèi)管理？分類(lèi)后如何管理？為此，我們把一些國家的國有企業(yè)分類(lèi)管理實(shí)踐作了比較與分析。
普遍被認為國有資產(chǎn)管理較好的國家或地區，一般都對國有企業(yè)實(shí)施分類(lèi)管理，以反映政府對不同類(lèi)別國有企業(yè)的功能目標、國有股權比重、考核與薪酬管理等方面的不同要求。各國對國有企業(yè)實(shí)施分類(lèi)管理，主要原因有：一是通過(guò)有效管理來(lái)實(shí)現國有資本目標。對承擔公共服務(wù)職能的企業(yè)，分類(lèi)管理要求其首先履行公共服務(wù)功能，并明確企業(yè)和政府的雙邊責任；對有戰略目標的企業(yè)，分類(lèi)管理要求其在按照市場(chǎng)規則經(jīng)營(yíng)商業(yè)業(yè)務(wù)的同時(shí)，尋求戰略目標的實(shí)現。二是通過(guò)市場(chǎng)化規則、明晰政府和企業(yè)雙邊責任、提高透明度等措施來(lái)化解對國有企業(yè)存在合理性的爭議。通過(guò)立法、明確企業(yè)實(shí)現目標及優(yōu)先順序、簽訂經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jì)合同等方式，對特定領(lǐng)域企業(yè)的商業(yè)性業(yè)務(wù)和特殊性業(yè)務(wù)進(jìn)行獨立核算，明確政府和企業(yè)的雙邊責任，政府對企業(yè)承擔公共目標所產(chǎn)生成本的補貼也公開(kāi)透明。商業(yè)性的企業(yè)則完全按照市場(chǎng)化的規則實(shí)現資本回報的目標。
各國對國有企業(yè)的分類(lèi)標準：一是按企業(yè)市場(chǎng)地位或競爭程度分類(lèi)，以法國和新加坡為代表。法國政府根據企業(yè)的法律地位、競爭性以及產(chǎn)品價(jià)格管制與否，將企業(yè)分為壟斷性國有企業(yè)和競爭性國有企業(yè)兩類(lèi)，法國電力、法國鐵路、法國航空、法國郵政和法國電信等都屬于壟斷性國有企業(yè)，加工業(yè)、建筑業(yè)和服務(wù)業(yè)中的國有企業(yè)被劃分為競爭性國有企業(yè)。新加坡將國有企業(yè)分為壟斷性法定機構和競爭性政府聯(lián)系公司，經(jīng)濟發(fā)展局、電信局、港口、公用事業(yè)局等都屬于壟斷性法定機構，而淡馬錫、新科技等四大控股公司及其投資控股的子公司等屬于競爭性政府聯(lián)系公司。
二是按利益屬性和賦予目標分類(lèi)，以芬蘭、瑞典、新西蘭和挪威為代表。芬蘭將國有企業(yè)劃分為承擔特定任務(wù)的國有企業(yè)、有戰略利益的商業(yè)性國有企業(yè)和以投資者利益為主的純粹商業(yè)性國有企業(yè)三類(lèi)，芬蘭電網(wǎng)、芬蘭產(chǎn)業(yè)投資公司屬于第一類(lèi)，芬蘭鐵路、芬蘭航空屬于第二類(lèi)，養老金信息服務(wù)公司則屬于第三類(lèi)。挪威將國有企業(yè)分為執行特殊產(chǎn)業(yè)政策國企、兼有商業(yè)化和其他特定目標的國企、商業(yè)化但總部須在挪威的國企和完全商業(yè)化國企四大類(lèi)，機場(chǎng)公司、能源管理公司、國家電網(wǎng)、林業(yè)集團等被劃分為第一類(lèi)企業(yè)，挪威郵政、國家鐵路、國家電力、鐵路服務(wù)公司被劃分為第二類(lèi)企業(yè)，國家石油、海德魯、挪威電信被劃分為第三類(lèi)企業(yè)，北歐航空、國立搖滾樂(lè )博物館等屬于第四類(lèi)企業(yè)。
三是按法律地位及持股比重分類(lèi)，以英美韓為代表。英國將國有企業(yè)劃分為政府直接管理的國有企業(yè)、具有獨立法人地位的國有企業(yè)、公私合營(yíng)的國有股份公司三類(lèi)，企業(yè)的地位和政府持股比例均有不同，地理信息公司屬于第一類(lèi)，皇家郵政屬于第二類(lèi)，濃縮和核電技術(shù)服務(wù)公司屬于第三類(lèi)。
不同類(lèi)別國有企業(yè)的功能和目標不同。除英、美、韓等按照法律地位及持股比重對國有企業(yè)分類(lèi)的國家外，其他各國的國有企業(yè)分類(lèi)體現了對企業(yè)功能和目標的不同要求，對完全商業(yè)化、市場(chǎng)化或純粹競爭性的國有企業(yè)，一般要求企業(yè)以財務(wù)回報為主要目標，要求企業(yè)市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)，追求利潤，如法國政府一般要求競爭性企業(yè)自主參與國內外競爭，瑞典政府要求競爭領(lǐng)域的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)企業(yè)的主要目標是價(jià)值最大化。對于壟斷性、承擔特定任務(wù)或公共服務(wù)責任的國有企業(yè)，一般要求以社會(huì )、產(chǎn)業(yè)或文化目標為主，追求社會(huì )利益，如芬蘭政府要求承擔特定任務(wù)的國有企業(yè)以實(shí)現社會(huì )目標為主，同時(shí)要求企業(yè)在財務(wù)上能夠獨立。對于有戰略意義的商業(yè)化企業(yè)或兼有商業(yè)化和特定目標的國有企業(yè)，政府一般要求其兼顧商業(yè)目標和特定社會(huì )目標，并按照商業(yè)化、市場(chǎng)化原則開(kāi)展經(jīng)營(yíng)，如瑞典對于公益性的社會(huì )公共服務(wù)企業(yè)，賦予追求股權價(jià)值和社會(huì )利益雙重目標，挪威對于商業(yè)化目標且總部須在挪威以及兼有商業(yè)化和其他特定目標的企業(yè)，在商業(yè)化目標之外增加了總部和研發(fā)功能留在挪威、公共服務(wù)承諾等特定目標。
對不同類(lèi)別國有企業(yè)的所有權監管方式不同。對壟斷或特定任務(wù)企業(yè)，各國政府傾向于嚴格管理，如芬蘭承擔特定任務(wù)的國有企業(yè)，由主管部門(mén)根據企業(yè)完成社會(huì )目標的質(zhì)量和成本來(lái)進(jìn)行業(yè)績(jì)評估，法國對壟斷性企業(yè)通過(guò)簽訂業(yè)績(jì)合同方式來(lái)明確企業(yè)承擔公共職能和社會(huì )目標，并明確企業(yè)和政府的雙邊責任。對于商業(yè)化或市場(chǎng)化企業(yè)，各國政府傾向于賦予很強的自主經(jīng)營(yíng)權、少干預。芬蘭對于商業(yè)性國企和有一定戰略意義的國企，國家僅是普通股東，要求企業(yè)按市場(chǎng)化運作，瑞典競爭領(lǐng)域的企業(yè)按照市場(chǎng)原則經(jīng)營(yíng)。
不同類(lèi)別國有企業(yè)的法律形式不同或適用法律不同。對壟斷性或特定任務(wù)企業(yè)，各國政府一般通過(guò)特定法律或歸屬政府部門(mén)來(lái)監管，如法國壟斷性國有企業(yè)屬于公法人，國會(huì )對每家壟斷性企業(yè)都有立法，規定其目標、業(yè)務(wù)邊界和國有股最低比重，新加坡議會(huì )對每個(gè)壟斷性的法定機構專(zhuān)門(mén)立法，瑞典非獨立的社會(huì )公共服務(wù)企業(yè)，一般屬于政府的管理部門(mén)。對商業(yè)化或競爭性企業(yè)，各國均按照普通法來(lái)規定，法國按照私法對競爭性企業(yè)的行為進(jìn)行規范，如新加坡競爭性的政府關(guān)聯(lián)公司按公司法設立，新西蘭商業(yè)化運營(yíng)的皇冠公司適用公司法和國有企業(yè)法，瑞典市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)企業(yè)和社會(huì )公共服務(wù)企業(yè)都按照公司法運作。
借鑒國際經(jīng)驗，可將我國國有企業(yè)劃分為三類(lèi)：完全商業(yè)化或市場(chǎng)化的國有企業(yè)；商業(yè)化運營(yíng)但有一定戰略利益的國有企業(yè)；以產(chǎn)業(yè)、社會(huì )、文化、公共政策等目標為主的有特殊職能的國有企業(yè)。那么，對于壟斷性或承擔特定任務(wù)或公共服務(wù)責任的國有企業(yè)，宜以社會(huì )利益或產(chǎn)業(yè)發(fā)展等目標為主，并可要求其實(shí)現財務(wù)獨立；對于有戰略意義的商業(yè)化企業(yè)，可要求兼顧商業(yè)目標和特定社會(huì )目標，同時(shí)按照商業(yè)化、市場(chǎng)化原則開(kāi)展經(jīng)營(yíng)；對于完全商業(yè)化、市場(chǎng)化或純粹競爭性的企業(yè)，宜要求以財務(wù)回報為主要目標，市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)，追求利潤。
不同類(lèi)別國有企業(yè)的合理產(chǎn)權結構不同。對壟斷性或承擔特定任務(wù)國有企業(yè)，政府應獨資或絕對控股；對于有戰略利益的商業(yè)化企業(yè)，政府可控股，同時(shí)有必要引入多元的投資主體；對于完全商業(yè)化或競爭性國有企業(yè)，政府一般沒(méi)必要保持控股，宜逐步降低持股比重，長(cháng)期看作為普通的參股股東為宜。
對不同類(lèi)別國有企業(yè)的所有權監管和公司治理要求應有差別。對壟斷性或承擔特定任務(wù)的企業(yè)，政府可嚴格管理，企業(yè)的治理模式、經(jīng)營(yíng)者選拔任免、考核以及薪酬應與商業(yè)化或市場(chǎng)化企業(yè)不同。對于完全商業(yè)化或市場(chǎng)化的企業(yè)，以及對于有一定戰略意義的企業(yè)，政府應賦予企業(yè)很大的自主經(jīng)營(yíng)權，業(yè)務(wù)上少干預或不干預，企業(yè)按照市場(chǎng)化原則開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，企業(yè)的治理模式應參照上市公司的要求。
對不同類(lèi)別企業(yè)可以有立法等方面的不同安排。對于完全商業(yè)化企業(yè)和有一定戰略利益的企業(yè)，按照《公司法》和《國有資產(chǎn)法》來(lái)規范，并在央企董事會(huì )試點(diǎn)有關(guān)管理辦法基礎上，出臺不低于上市公司治理準則要求的“國企治理原則”。對于壟斷性或特定任務(wù)的企業(yè)，可采取單獨或類(lèi)別立法，出臺特殊法來(lái)規定這類(lèi)企業(yè)的目標、業(yè)務(wù)邊界、國有股比重區間以及特定的公司治理安排。