2013年4月27—28日，由中國（海南）改革發(fā)展研究院、德國國際合作機構合作舉辦的
“城鎮化發(fā)展與包容性增長(cháng)——人口城鎮化的政策與體制”第77次中國改革國際論壇在�？谡匍_(kāi)。專(zhuān)家認為，隨著(zhù)內外發(fā)展環(huán)境的深刻變化，未來(lái)5—10年，中國的新型城鎮化面臨重大機遇、擁有巨大潛力，并將在推動(dòng)經(jīng)濟社會(huì )轉型發(fā)展中扮演重要的歷史性角色。
初步估算，到2020年中國人口城鎮化進(jìn)程將帶來(lái)百萬(wàn)億級別的內需規模，可以保持未來(lái)10年中國7％—8％的經(jīng)濟增長(cháng)。
1．人口城鎮化有倍增的巨大空間。中國（海南）改革發(fā)展研究院院院長(cháng)遲福林認為，中國的城鎮化有其他國家難以比擬的優(yōu)勢，就在于雖然開(kāi)始進(jìn)入工業(yè)化中后期，但是城鎮化率仍有很大的提升空間，尤其是人口城鎮化的發(fā)展空間巨大。如果能打破政策與體制掣肘，到2030年，中國人口城鎮化率有望提高到65％—70％的峰值，實(shí)現倍增。
中國銀行首席經(jīng)濟學(xué)家曹遠征認為，中國目前的狀態(tài)類(lèi)似日本1973年、韓國1998年以后，開(kāi)始步入中速增長(cháng)階段。但日本、韓國當年的城鎮化率大概是75％左右，中國目前只有52％，而且還有超過(guò)10％是農村的流動(dòng)人口，中國城鎮化還有很大的發(fā)展空間。
2．人口城鎮化是中國未來(lái)10年轉型發(fā)展的最大潛力。曹遠征認為，由于中國的城鎮化遠未完成，現階段中國的經(jīng)濟不應該發(fā)生減速，或者說(shuō)減速的速度不應該這么大。在新的階段，一定要通過(guò)改革形成城鎮化發(fā)展的新的體制機制，釋放城鎮化的潛力。
遲福林認為，人口城鎮化能夠有效釋放消費潛力并引致相關(guān)的投資需求，是中國經(jīng)濟發(fā)展的最大潛力。初步估算，到2020年中國人口城鎮化進(jìn)程將帶來(lái)百萬(wàn)億級別的內需規模，可以保持未來(lái)10年中國7％—8％的經(jīng)濟增長(cháng)。
中國城鄉建設經(jīng)濟研究所所長(cháng)陳淮認為，讓中國經(jīng)濟體擁有最強大的國際競爭力，讓13億中國人都過(guò)上現代化的生活，根本解決困擾中國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展中的不平衡問(wèn)題，唯一辦法是積極穩妥地推進(jìn)城鎮化，它是解決諸多矛盾的一把鑰匙。
規模城鎮化發(fā)展已難以為繼，應把人口城鎮化作為新型城鎮化的出發(fā)點(diǎn)、落腳點(diǎn)。
1．規模城鎮化發(fā)展已難以為繼。遲福林認為，以往的城鎮化由于與傳統的經(jīng)濟發(fā)展方式直接相關(guān)，其規模城鎮化的特點(diǎn)比較突出。例如：以工業(yè)化為主導、以做大經(jīng)濟總量和承載投資為主要目標、以土地批租為重要手段。進(jìn)入發(fā)展型新階段，規模城鎮化的矛盾問(wèn)題日益凸顯：第一，城鎮化約束條件發(fā)生深刻變化，低成本擴張模式難以為繼；第二，全社會(huì )對城鎮化的需求和期望發(fā)生深刻變化，低質(zhì)量的城鎮化難以為繼；第三，城鎮化的角色發(fā)生深刻變化，規模城鎮化難以擔當。
曹遠征認為，目前中國城鎮化水平相對較低，流動(dòng)人口尚未實(shí)現市民化。由此，制約了服務(wù)業(yè)和居民消費擴大，也抑制了人力資源投資和產(chǎn)業(yè)升級。
2．把人口城鎮化作為新型城鎮化的出發(fā)點(diǎn)、落腳點(diǎn)。陳淮認為，人口城鎮化的規模、速度、質(zhì)量決定著(zhù)中國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的規模、速度和質(zhì)量。遲福林認為，一是堅持以人口城鎮化帶動(dòng)工業(yè)化的轉型升級，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)結構調整，由此將形成服務(wù)業(yè)發(fā)展的大環(huán)境；二是堅持以人口城鎮化帶動(dòng)城鄉一體化，新農村建設不能脫離城鎮化進(jìn)程；三是以人口城鎮化帶動(dòng)中等收入群體的持續增加。
國民經(jīng)濟研究所副所長(cháng)王小魯認為，城鎮化應當“以人為本”，核心是人的城鎮化，而非“造城計劃”、“以房為本”，這需要通過(guò)完善相關(guān)的體制改革才能實(shí)現。
中國社會(huì )科學(xué)院農村發(fā)展研究所宏觀(guān)經(jīng)濟研究室主任黨國英認為，高度的城鎮化是農村進(jìn)步的必要條件，是農業(yè)現代化和農民增收的必要條件，也是社會(huì )穩定、政治民主的重要基礎。因此，以高度城鎮化實(shí)現城鄉一體化十分必要。
中國社會(huì )科學(xué)院社會(huì )政策研究中心副主任楊團認為，新型城鎮化與農村就地現代化，是中國持續發(fā)展強勁動(dòng)力的兩級，這兩者不可偏廢。
3．人口城鎮化的轉型與改革要有路線(xiàn)圖、時(shí)間表。遲福林提出，考慮到10年后中國的發(fā)展前景，人口城鎮化率的合理區間應不低于50％。未來(lái)10年中國人口城鎮化率的年均增長(cháng)率應為1．5個(gè)百分點(diǎn)左右，爭取到2020年基本形成人口城鎮化的新格局。
四川大學(xué)教授鄧玲認為，城鎮化推進(jìn)方案的設計不能是一個(gè)模式，一定要高度重視多元化和差異化，通過(guò)改革試驗找出一些能夠適應國情的城鎮化道路。
實(shí)現農民工市民化到了臨界點(diǎn)，其關(guān)鍵在于政治決心，實(shí)質(zhì)是基本公共服務(wù)均等化的過(guò)程。
1．實(shí)現農民工市民化到了臨界點(diǎn)。遲福林認為，農民工市民化牽動(dòng)影響全局，一方面，實(shí)現農民工市民化有很強的現實(shí)需求；另一方面，農民工長(cháng)期融不進(jìn)城市社會(huì )，長(cháng)期享受不到應有的權利，累積了大量的社會(huì )矛盾和風(fēng)險。面對利益關(guān)系的失衡，面對社會(huì )矛盾凸顯，解決農民工市民化的時(shí)間空間約束明顯增強，決定了不能再拖到20年左右解決農民工問(wèn)題。
2．農民工市民化不是不可承受之重，關(guān)鍵在于政治決心。國家行政學(xué)院經(jīng)濟學(xué)部教授馮俏彬測算，以2011年的不變價(jià)格計算，將1．6億農民工市民化，所需成本大概是1．8萬(wàn)億。這個(gè)成本不是不可承受之重。農民工市民化成本，與其說(shuō)是總量問(wèn)題，不如說(shuō)是結構問(wèn)題，核心是要設計方案，明確中央政府和地方政府的責任分工。
中國社會(huì )科學(xué)院社會(huì )政策研究中心秘書(shū)長(cháng)唐鈞認為，就算我們不推進(jìn)農民工市民化，很多成本實(shí)際已經(jīng)在支出。例如，如果許多農民工子弟學(xué)校不關(guān)閉的話(huà)，就可以解決更多農民工子女的教育問(wèn)題。
陳淮認為，我們要積極穩妥地打破一些利益集團對農民工市民化改革的阻礙，把城鎮化轉型與改革經(jīng)濟體制密切聯(lián)系起來(lái)。
遲福林認為，綜合多方面的情況看，到2020年總體解決農民工市民化，關(guān)鍵在于戰略判斷和政治決心。應盡快出臺農民工市民化的國家規劃，用2—3年時(shí)間，初步實(shí)現有條件的農民工市民化；用3—5年時(shí)間，通過(guò)放開(kāi)戶(hù)籍制度和城鄉基本公共服務(wù)均等化的制度安排，基本解決存量農民工的市民化；用8年時(shí)間，即到2020年總體解決農民工市民化。
3．農民工市民化的過(guò)程，實(shí)質(zhì)是基本公共服務(wù)均等化的過(guò)程。國家財政部財政科學(xué)研究所副所長(cháng)劉尚希認為，人口城鎮化的實(shí)質(zhì)是農民變市民，包括社會(huì )身份、職業(yè)、居住、子女教育、社會(huì )保障、社會(huì )參與與社會(huì )融合。
中國人民大學(xué)土地政策與制度研究中心主任葉劍平認為，什么時(shí)候實(shí)現了基本公共服務(wù)均等化，北京等大城市的房?jì)r(jià)基本就穩定了。
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推進(jìn)人口城鎮化的關(guān)鍵是改革創(chuàng )新 |
解決城市化中“人”的問(wèn)題，當務(wù)之急是需要改革城鎮戶(hù)籍制度，使長(cháng)期在城鎮工作的農民工能夠名正言順地取得城鎮居民的身份。
1．創(chuàng )造條件，讓?xiě)艏贫韧顺鰵v史舞臺。遲福林認為，對戶(hù)籍制度，不是一般的改革創(chuàng )新問(wèn)題，而是要明確提出取消的目標，并且有時(shí)間表，5—8年內，全面實(shí)行以身份證代碼為唯一標識的人口登記制度。
王小魯認為，解決城市化中“人”的問(wèn)題，當務(wù)之急是需要改革城鎮戶(hù)籍制度，使長(cháng)期在城鎮工作的農民工能夠名正言順地取得城鎮居民的身份。
2．實(shí)現農地物權化的制度創(chuàng )新。王小魯認為，應該在對農戶(hù)的土地長(cháng)期使用權進(jìn)行確權頒證的基礎上，開(kāi)放土地市場(chǎng)，在有條件的地方建設規范的土地交易市場(chǎng)，政府可以統籌設計征收土地增值稅。同時(shí)各級政府有責任監督土地交易，特別要保證土地交易在失地農民的合理補償和社會(huì )保險有充分保障的前提下進(jìn)行。
黨國英認為，深化土地制度改革對提高城鎮化質(zhì)量至關(guān)重要。第一，明晰土地產(chǎn)權，根據土地的公共性程度的差異，建立混合的或多元的土地所有制；第二，要更新土地規劃理念，在各級政府之間合理劃分規劃管理權限；第三，建立城鄉統一的建設用地市場(chǎng)，改革國家征地辦法；第四，要鼓勵一部分城市建設低密度住宅，滿(mǎn)足中產(chǎn)階層改善居住品質(zhì)的需要；第五，深化農業(yè)用地管理制度改革。
3．推進(jìn)城鄉基本公共服務(wù)制度對接。遲福林認為，應盡快出臺全國統一的基本公共服務(wù)均等化政策，實(shí)現城鄉基本公共服務(wù)制度的對接、融合。
王小魯建議，用幾年時(shí)間，把在城鎮就業(yè)的農民工納入城鎮基本社會(huì )保障范圍，真正做到基本社會(huì )保障全覆蓋。
4．建立多元投融資體制。曹遠征認為，在推進(jìn)新型城鎮化過(guò)程中，財稅體制改革的啟動(dòng)不僅僅關(guān)系經(jīng)濟體制改革，還是社會(huì )體制改革和政治體制改革的啟動(dòng)。從這個(gè)意義上來(lái)講，適應城鎮化的趨勢，適時(shí)提出財稅體制改革，是下一步改革的關(guān)鍵。
財政部財政科學(xué)研究所所長(cháng)賈康認為，在公共財政支持人口城鎮化方面，需要以一元化的公共財政作為支持后盾，形成全口徑預算概念下的公共資源配置全景圖，進(jìn)而優(yōu)化公共財政結構；同時(shí)要積極引入公私合作伙伴關(guān)系，建立有效的籌資放大機制和管理增效機制。
中國銀河金融控股有限責任公司董事長(cháng)陳有安認為，面臨著(zhù)農民自有資金、城鎮化自有資金不足，依賴(lài)于外部有限的情況下，多層次資本市場(chǎng)的建設就是一個(gè)非常重要的課題。
應樹(shù)立包容性的城鎮化發(fā)展理念，尊重城鎮化發(fā)展規律，處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。
1．樹(shù)立包容性的城鎮化發(fā)展理念。唐鈞認為，沒(méi)有包容就沒(méi)有真正的城鎮化。包容首先是容納，從容納要走向接納，最后消除社會(huì )排斥。其中最重要的是社會(huì )福利的普惠性。
中改院學(xué)術(shù)委員常修澤認為，推進(jìn)人口城鎮化的轉型與改革，要確立包容性的改革方略，解決“排異反應”的問(wèn)題。
清華大學(xué)公共管理學(xué)院院長(cháng)薛瀾認為，公共治理與制度創(chuàng )新是實(shí)施以人為本，公平共享城鎮化理念的關(guān)鍵：一是明確城鎮居民主體是中國城鎮化治理的基礎；二是提供全體城鎮居民共享的基本公共服務(wù)是城鎮化治理的重要任務(wù)；三是建立可持續的公共財政體制是健康合理城鎮化的基本保障。
2．尊重城鎮化發(fā)展規律，處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。曹遠征認為，城鎮化是自然的過(guò)程，并不是政府人為推進(jìn)的，不是政策強行干預的結果。政府推動(dòng)城鎮化建設更多的是提供農民工市民化所需要的公共服務(wù)，采用PPP等模式引導更多的社會(huì )資金進(jìn)入。
王小魯認為，要提高城鎮化質(zhì)量，合理布局，必須規范政府職能，約束政府行為，對官員的政績(jì)考核不能只看GDP，不看公共服務(wù)。政府的第一位的職責是提供公共服務(wù)，而不是干預和取代市場(chǎng)，去完成那些本應市場(chǎng)完成的任務(wù)。
3．著(zhù)力改革行政體制。遲福林認為，過(guò)去十幾年中國城鎮化制度安排的突出特點(diǎn)是“行政化”、“行政主導”，由此形成某些城鎮化發(fā)展的行政體制掣肘。按照經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展需求推進(jìn)城鎮化進(jìn)程，需要突破“行政化”的束縛，形成經(jīng)濟主導的城鎮化的基本格局。
中國行政體制改革研究會(huì )副會(huì )長(cháng)汪玉凱提出，城鎮化的公共治理最重要的是賦予市一級更大的自主權。建立智慧城市是完善城市公共治理的一個(gè)發(fā)展方向。