2013年4月27日至28日，由中國（海南）改革發(fā)展研究院、德國國際合作機構合作舉辦的“城鎮化發(fā)展與包容性增長(cháng)——人口城鎮化的政策與體制”第77次中國改革國際論壇在�？谡匍_(kāi)。與會(huì )中外專(zhuān)家就新型城鎮化的政策調整與制度創(chuàng )新展開(kāi)了探討。
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一、順應城鎮化大趨勢的改革與創(chuàng )新 |
中國（海南）改革發(fā)展研究院院長(cháng)遲福林指出，當前，城鎮化進(jìn)程中的許多矛盾、問(wèn)題，大都與人口城鎮化的體制機制改革滯后相關(guān)。要充分釋放城鎮化巨大的內需潛力，需要以更大的決心和魄力推進(jìn)戶(hù)籍制度、土地制度、公共服務(wù)制度等方面的改革創(chuàng )新。
中國銀行首席經(jīng)濟學(xué)家曹遠征指出，體制的設計是要形成對經(jīng)濟發(fā)展的重要支撐。隨著(zhù)經(jīng)濟發(fā)展階段的變化，制度也需要改革和調整。城鎮化是一個(gè)客觀(guān)趨勢，我們需要思考的是如何順應這個(gè)趨勢，改革不相適應的體制與制度。
國民經(jīng)濟研究所副所長(cháng)王小魯認為，傳統城鎮化進(jìn)程中出現諸多問(wèn)題，既有認識上的原因，更有體制的和利益導向的原因。例如，在當前土地轉讓制度下，地方政府征地再賣(mài)地，可以獲得大筆收入，大量投資城市建設，做大GDP，進(jìn)而給地方政府帶來(lái)政績(jì)。推進(jìn)新型城鎮化，需要在制度和政策層面作出必要的調整和改革。
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二、創(chuàng )造條件，加快戶(hù)籍制度改革 |
1.
戶(hù)籍制度需要的不是一般的改革。遲福林指出，中國城鄉二元分割的戶(hù)籍制度形成了城鄉居民之間權利的不平等、享有公共資源和社會(huì )福利的不平等。對戶(hù)籍制度，不是一般的改革創(chuàng )新問(wèn)題，而是要明確提出取消的目標。
中改院學(xué)術(shù)委員常修澤認為，應取消戶(hù)籍制度，未來(lái)幾年建立以身份證為主要標志的制度；即便還有戶(hù)口，也僅承擔人口登記的功能，沒(méi)有其他附加功能。這是一種包容性的制度創(chuàng )新。
2.
推動(dòng)戶(hù)籍制度與公共服務(wù)的聯(lián)動(dòng)改革。不少專(zhuān)家認為，戶(hù)籍制度要取消，但不是根本，依附其背后的公共服務(wù)才最重要，需要聯(lián)動(dòng)推進(jìn)。
清華大學(xué)公共管理學(xué)院院長(cháng)薛瀾認為，中小城市戶(hù)籍放開(kāi)，但沒(méi)有多少人去；大城市戶(hù)籍未放開(kāi)但仍有很多人想進(jìn)入，其根源在于大城市集中了大量?jì)?yōu)質(zhì)資源，機會(huì )更多、更公平。因此，許多問(wèn)題不是簡(jiǎn)單放開(kāi)戶(hù)籍制度就能解決的。
中國社科院社會(huì )政策研究中心秘書(shū)長(cháng)唐鈞認為，城鎮化主要涉及農民工市民化，但這不僅是一個(gè)戶(hù)口問(wèn)題，還涉及社會(huì )包容，涉及如何消除社會(huì )排斥問(wèn)題。
3.
明確取消戶(hù)籍制度的時(shí)間表。遲福林提出，取消戶(hù)籍制度可以分步走，但要有時(shí)間表。建議：1～2年內剝離戶(hù)籍制度的福利分配功能,
在中小城鎮全面取消戶(hù)籍制度，建立人口登記制度；3～5年內，除了某些特大城市外，其他大中城市的戶(hù)籍制度基本放開(kāi)，全面實(shí)施居住證制度；5～8年內，全面實(shí)行以身份證代碼為唯一標識的人口登記制度。
薛瀾認為，可以考慮漸近取消戶(hù)籍制度：第一，淡化戶(hù)籍的福利屬性，使之成為人口登記的管理工具；第二，建立城鄉一體化的、與所在地權利義務(wù)相對等的二級身份認證機制。
1.盡快出臺統一的基本公共服務(wù)均等化政策。遲福林指出，著(zhù)眼于2020年城鄉基本公共服務(wù)均等化總體實(shí)現的目標，建議盡快出臺全國統一的基本公共服務(wù)均等化政策，由此解決農民工需求最為迫切的子女教育、養老與醫療保險、基本住房保障等問(wèn)題，推動(dòng)城鄉基本公共服務(wù)制度的對接、融合。
中國城鄉建設經(jīng)濟研究所所長(cháng)陳淮認為，過(guò)去的城鎮化中，在接受農民工進(jìn)城，及讓他們享受均等化的社會(huì )福利待遇方面，城市本身的準備還遠不充分。薛瀾認為，在城鎮化進(jìn)程中要保障基本公共服務(wù)，可以把公共服務(wù)分為基本生存需求、社會(huì )保障體系、發(fā)展機會(huì )與能力提升等三類(lèi)，并且采取不同的保障機制。
財政部財政科學(xué)研究所副所長(cháng)劉尚希指出，保障農民工的公共服務(wù)，需要改革公共服務(wù)提供方式，從過(guò)去的“讓人去找公共服務(wù)”轉向“讓公共服務(wù)跟人走”。
2.
基本公共服務(wù)有一個(gè)成本問(wèn)題，但更涉及制度安排與創(chuàng )新。國家行政學(xué)院經(jīng)濟學(xué)部教授馮俏彬估算了農民工市民化成本，她指出，要將現在已經(jīng)居住在城市的近1.6億農民工市民化，所需教育、社保、低保、住房方面的新增支出（按2011年價(jià)格）約為1.8萬(wàn)億元。她認為這個(gè)支出并非不可承受，關(guān)鍵是推進(jìn)結構調整和制度創(chuàng )新。
3.
采取多種方式加快城鄉基本公共服務(wù)制度的對接與統一。遲福林指出，可以用多種方式解決農民工基本公共服務(wù)均等化。以住房保障為例，各級政府應盡快將符合條件的外來(lái)務(wù)工人員納入公共租賃住房保障范圍；對招用農民工比較多的企業(yè)，在符合規劃的前提下，應鼓勵支持企業(yè)在依法取得的土地上建設農民工的宿舍樓。
唐鈞指出，城鎮化進(jìn)程中關(guān)鍵要解決城鄉居民的國民待遇問(wèn)題，即基本公共服務(wù)均等化。最理想的出路是，農民是一種職業(yè)而不是一種身份。中國城市發(fā)展研究院副院長(cháng)袁崇法認為，農業(yè)轉移人口市民化的核心是社保關(guān)系無(wú)障礙轉繼�？梢源_立城鄉基本社會(huì )保障的一個(gè)基本線(xiàn)，這個(gè)基本保障可以在城鄉之間、城市之間隨著(zhù)人口遷徙而自由流轉；并且由中央保障這塊支出，以實(shí)現基本社會(huì )保障公平。
中國人民大學(xué)土地政策與制度研究中心主任葉劍平強調，城鎮化中的基本公共服務(wù)均等化，不僅是財政意義上的均等化，更是在空間發(fā)展布局上的均等化。
1.
農地矛盾根源于法律尚未賦予農地使用權完整的物權性質(zhì)。遲福林指出，這些年城鎮化中暴露出來(lái)的農地問(wèn)題，與法律尚未賦予農地使用權完整的物權性質(zhì)直接相關(guān)：第一，農村征地強拆、補償標準過(guò)低等問(wèn)題，深層次的原因在于農地實(shí)際上為債權而非物權，農民難以成為征地中的談判主體；第二，農業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規�；�(jīng)營(yíng)受制于農村土地交易市場(chǎng)發(fā)育滯后；第三，集體所有的土地使用權不得抵押，使得農民通過(guò)土地使用權抵押獲得銀行貸款面臨法律障礙；第四，由于農地和宅基地的物權性質(zhì)不完整，農民難以通過(guò)承包地和宅基地流轉，帶著(zhù)資本進(jìn)城，由此導致人口城鎮化嚴重滯后。
陳淮指出，當前制度安排中，農民房子不被認為具有產(chǎn)權，它不叫“房產(chǎn)”而叫“土地附著(zhù)物”，只不過(guò)是集體產(chǎn)權土地資源的附著(zhù)物。這制約了農民有效競爭，也制約了農民公平地分享城鎮化紅利。葉劍平認為，城鎮化進(jìn)程中關(guān)鍵是尊重并保護城鄉居民財產(chǎn)的產(chǎn)權，市民最大的財產(chǎn)是不動(dòng)產(chǎn)，農民最大的財產(chǎn)卻說(shuō)不清。土地所有權虛置，使用權又不能流轉、買(mǎi)賣(mài)和抵押，農民土地看上去似乎是財產(chǎn)，但是又沒(méi)有財產(chǎn)的完全屬性。
2.
盡快賦予農地使用權以物權性質(zhì)。遲福林建議，盡快修改相關(guān)法律法規，賦予農地使用權以物權性質(zhì)，由此收獲多方面的改革紅利：第一，有利于使農民帶著(zhù)土地財產(chǎn)權或流轉所得的資本進(jìn)城，加快人口城鎮化進(jìn)程。第二，有利于推動(dòng)農地流轉，推動(dòng)農業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規�；�、集約化經(jīng)營(yíng)。第三，有利于提高農民在土地出讓中的主體地位，保護農民土地權益，提高農民的土地收益。
3.
推進(jìn)城鄉土地制度的對接與統一。袁崇法指出，要把宅基地看成農民的住房保障，這樣才可以和城市的住房保障體系進(jìn)行對接。葉劍平認為，城市土地強調資產(chǎn)性可以變現，而農村土地強調資源性，也就是強調要保護。需要盡快從制度安排上改變這一格局，一視同仁。
中國社科院農村發(fā)展研究所宏觀(guān)經(jīng)濟研究室主任黨國英認為，提高城鎮化質(zhì)量，必須深化土地制度改革。未來(lái)幾年盡快在明晰土地產(chǎn)權、更新土地規劃、建立城鄉統一的建設用地市場(chǎng)、改革城市土地規劃、深化農業(yè)用地管理等五項制度上推進(jìn)相應的改革。
1.
財稅體制改革成為下一步改革的關(guān)鍵。曹遠征指出，在推進(jìn)新型城鎮化過(guò)程中，財稅體制改革具有深遠影響：它不僅涉及經(jīng)濟體制，而且涉及社會(huì )體制、政治體制；它不僅要求明確央地關(guān)系，而且要求預算公開(kāi)透明。由此為中國走向法制社會(huì )、責任政府、并啟動(dòng)全面改革奠定基礎。因此，財稅體制改革成為下一步改革的關(guān)鍵。
2.盡快建立一元化公共財政體系。財政部財政科學(xué)研究所所長(cháng)賈康指出，要釋放城鎮化的巨大內需潛力，重點(diǎn)是以一元化公共財政支持新型城鎮化：一是形成全口徑預算概念下的公共資源配置全景圖，進(jìn)而優(yōu)化其結構；二是構建非歧視性的城鄉基本公共服務(wù)體制和運行機制；三是使財政體系與區域發(fā)展戰略、戶(hù)籍制度、土地制度、不動(dòng)產(chǎn)制度改革等協(xié)調配合；四是探索公私合作伙伴關(guān)系，建立有效的籌資機制。
曹遠征指出，關(guān)鍵是財政體制要從過(guò)去主要鼓勵生產(chǎn)和投資轉向主要鼓勵消費和滿(mǎn)足社會(huì )需求。為此，財政支出方向和支出結構應該做出相應調整。此外，現行預算體制分為一般性財政預算、基金預算、國有企業(yè)和國有資本預算、社會(huì )保障預算四塊，這種分割帶來(lái)了不少弊端，需要盡快統一與對接。
3.
盡快明確城鎮化進(jìn)程中各級政府支出責任和財力保障。湖北省社科院院長(cháng)宋亞平認為，當前各地熱衷的土地財政，根源在于當前財稅體制使地方政府權力、義務(wù)、責任不平衡、不對等，地方政府希望通過(guò)城鎮化經(jīng)營(yíng)土地、實(shí)現地方財政脫貧致富的沖動(dòng)十分明顯。
曹遠征認為，可以從明確中央與地方支出責任入手，解決地方財力匹配問(wèn)題；同時(shí)考慮把國有資產(chǎn)的股權劃進(jìn)養老金賬戶(hù)。劉尚希指出，一方面，各級政府的責任，尤其是財政責任要做重新調整；另一方面，盡快建立轄區財政責任制度，以常住人口為標準保障公共服務(wù)供給。薛瀾也指出，保障公共服務(wù)的有效提供，需要建立可持續的財政體系，對三類(lèi)不同的公共服務(wù)，需要明確政府的不同職責、設計不同的財政保障機制。
4.
城鎮化可以考慮引入PPP籌資機制。賈康以及財政部財政科學(xué)研究所研究員孫潔均建議，可以積極引入公私合作伙伴（PPP）模式，建設新型城鎮化過(guò)程中間有效的籌資放大機制和管理增效機制。聯(lián)合國開(kāi)發(fā)計劃署崔勛指出，政府提供好公共服務(wù)，促進(jìn)包容性增長(cháng)，可以通過(guò)廣泛的公私伙伴關(guān)系，動(dòng)員社會(huì )資源和私有部門(mén)參與城鎮化的建設。
中國銀河金融控股有限責任公司董事長(cháng)陳有安認為，滿(mǎn)足新型城鎮化需求的城鎮金融機制并沒(méi)有有效建立，僅靠政府資金和銀行信貸的投融資模式很難滿(mǎn)足。為此，需要盡快突破傳統的金融機制，推進(jìn)多層次的資本市場(chǎng)建設，實(shí)現金融產(chǎn)品多樣化。