當前我國城鎮化率剛過(guò)50%，按戶(hù)籍人口計算則僅為35%左右，遠低于發(fā)達經(jīng)濟體，也低于處于相同發(fā)展水平的經(jīng)濟體，未來(lái)發(fā)展空間十分巨大。如何在新的發(fā)展階段做好城鎮化大文章，受到全社會(huì )廣泛關(guān)注，但在認識上也出現了不少誤區。一些地方簡(jiǎn)單地把城鎮化等同于造城建樓，這顯然是非常錯誤的。從“土地的城鎮化”到“人的城鎮化”，這是對城鎮化認識的一個(gè)進(jìn)步，但“人的城鎮化”的具體內涵仍然不是很清晰。另外一種普遍的看法是把城鎮化當作擴大內需的工具，這也是不科學(xué)的。城鎮化是經(jīng)濟持續增長(cháng)和發(fā)展的結果，人為地增加城鎮化率并不能促進(jìn)經(jīng)濟增長(cháng)。
我國正處于深化經(jīng)濟體制改革和轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的關(guān)鍵時(shí)期，我們應以新型城鎮化為支撐，系統設計未來(lái)改革戰略。也就是說(shuō)，新型城鎮化應當是系統改革戰略，而不僅僅是增長(cháng)和發(fā)展戰略。應當以城鎮化為契機，扭轉過(guò)去政府命令和主導的城鎮化模式，大力推進(jìn)體制改革，充分發(fā)揮市場(chǎng)在城鎮化發(fā)展方面的基礎作用，實(shí)現經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結構和經(jīng)濟活動(dòng)空間結構的成功轉型，推動(dòng)我國經(jīng)濟未來(lái)20年的健康可持續發(fā)展。
城鎮化是工業(yè)化中集聚效應的必然結果，市場(chǎng)主導的城鎮化能促進(jìn)結構升級，推動(dòng)經(jīng)濟發(fā)展
現代意義上的城鎮化是指由工業(yè)化帶來(lái)的大規模的人口從農村向城鎮的遷移，以及由此導致的生產(chǎn)和生活方式的轉變。工業(yè)革命以后，大規模集中生產(chǎn)的工廠(chǎng)制度在經(jīng)濟中成為主導力量，使人們需要集聚生活。而工業(yè)生產(chǎn)分工日益精細化，各種行業(yè)需要精密配合，使集聚效應的優(yōu)勢越發(fā)明顯。工業(yè)化生產(chǎn)的各部門(mén)集聚在城市中，形成了規模經(jīng)濟、范圍經(jīng)濟和外部經(jīng)濟，提高了分工和專(zhuān)業(yè)化的效率，這極大地加速了城鎮化的進(jìn)程。
市場(chǎng)主導的城鎮化能促進(jìn)經(jīng)濟結構升級，推動(dòng)經(jīng)濟發(fā)展。工業(yè)的迅猛發(fā)展，收入的快速增長(cháng)，大大提高了人們的消費能力，促進(jìn)了城市商業(yè)的繁榮。工業(yè)分工的精細化，使家政勞動(dòng)的社會(huì )化迅速興起，服務(wù)業(yè)因此也得到迅速發(fā)展。隨著(zhù)城市人口密度的提高，為城市公共設施和公共服務(wù)事業(yè)提供了發(fā)展的空間，銀行、保險等金融服務(wù)業(yè)隨之日益發(fā)展，同時(shí)文化教育娛樂(lè )體育衛生等事業(yè)也相應壯大。因此，工業(yè)化的推進(jìn)導致了城鎮化的繁榮，而城鎮化的推進(jìn)與服務(wù)業(yè)的繁榮進(jìn)一步提高了勞動(dòng)生產(chǎn)率，催生了新的行業(yè)和生產(chǎn)部門(mén)，使經(jīng)濟結構更加側重第三產(chǎn)業(yè)。
工業(yè)化和城鎮化的發(fā)展必須以農業(yè)的現代化為基礎�；仡欀饕l(fā)達國家所走過(guò)的歷程不難發(fā)現，農業(yè)現代化提高了農業(yè)生產(chǎn)率，為工業(yè)化和城鎮化提供了大量的農產(chǎn)品。同時(shí)，農業(yè)現代化提高了農業(yè)生產(chǎn)的機械化、集約化程度，產(chǎn)生了大量的剩余勞動(dòng)力，為工業(yè)化提供了大量的勞動(dòng)力資源。此外，農業(yè)生產(chǎn)率的提高帶來(lái)了農業(yè)人口收入水平的增加和消費能力的提高，也為工業(yè)化和城鎮化提供了持續發(fā)展的動(dòng)力。目前，一些國家的城市之所以患上“城市病”，恰恰是因為農業(yè)現代化沒(méi)有跟上。
以戶(hù)籍制度為核心的二元體制、過(guò)于僵硬的城鄉行政區劃體制等，人為抑制了城鎮化進(jìn)程
我國的城鎮化走過(guò)了一段曲折的道路。新中國成立以后，為了在較短時(shí)間內建立起較為完備的工業(yè)部門(mén)，我國建立了以戶(hù)籍制度為核心的二元體制，以計劃和行政手段人為抑制城鎮化進(jìn)程。改革開(kāi)放后，市場(chǎng)機制的逐步建立和快速工業(yè)化加速了我國城鎮化進(jìn)程。但是，城鎮化發(fā)展依然面臨重重體制阻力。一個(gè)嚴重的后果是城鄉差距不斷擴大。我國城鄉收入差距目前在2.5倍左右，而韓國1995年城鄉差異已經(jīng)消除，我國臺灣2000年時(shí)城鄉差異只有20%。我國的城鄉差異，有經(jīng)濟發(fā)展階段的原因，更主要的是體制原因。更為嚴重的是，新進(jìn)入城市的人口，形成了城市地區的新二元結構，“農民工”沒(méi)有實(shí)現市民化，為城市的健康發(fā)展帶來(lái)阻力。
我國城鎮化中另外一個(gè)行政扭曲力量是城鄉行政區劃體制過(guò)于僵硬，不能適應迅速變化的形勢。比如，我國很多發(fā)達地區鄉鎮人口密度和經(jīng)濟活躍度已經(jīng)遠遠超過(guò)一般意義上的城市標準，但依然無(wú)法在當前的行政體制中成為城市，這就人為地抑制了城鎮化進(jìn)程；并且，發(fā)達地區的常住人口在決定公共服務(wù)時(shí)又不能統計在內，被當地政府當成“財政負擔”，壓制了市場(chǎng)的集聚效應和城市的發(fā)展。
在當前的財政體制下，行政級別決定財政資源的分配，這會(huì )使政治中心城市更具優(yōu)勢，而經(jīng)濟中心城市和小城鎮因為得不到足夠多的財政支持而發(fā)展滯后。有一些城市其實(shí)沒(méi)有足夠的經(jīng)濟集聚效應，但因為行政級別高而變得過(guò)大，其發(fā)展離開(kāi)財政供養難以持續。另外很多城市的經(jīng)濟集聚力量很強，但行政級別較低，行政和財政資源不能支撐城市發(fā)展的需要。
此外，一些地方盲目追求GDP，忽視城市綜合發(fā)展，阻礙經(jīng)濟結構的升級，導致中國式的城市病。我國的城市、特別是大中型城市的管理水平大大落后于城鎮化的要求，導致交通和環(huán)境污染日益惡化，教育醫療衛生事業(yè)的發(fā)展越來(lái)越不能滿(mǎn)足居民需要。由于體制原因，服務(wù)業(yè)的發(fā)展沒(méi)有得到足夠的重視，而文化娛樂(lè )體育事業(yè)更是遠遠落后于城鎮化的進(jìn)程。
黨的十八大提出，必須以改善需求結構、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構、促進(jìn)區域協(xié)調發(fā)展、推進(jìn)城鎮化為重點(diǎn)，著(zhù)力解決制約經(jīng)濟持續健康發(fā)展的重大結構性問(wèn)題。要實(shí)現以城鎮化推進(jìn)經(jīng)濟結構轉型的重大戰略目標，我們必須改革舊的、僵化的城鎮化發(fā)展模式，將城鎮化作為一種改革戰略，革除體制弊端，釋放市場(chǎng)力量，充分實(shí)現城市的經(jīng)濟集聚效應。
在新型城鎮化的發(fā)展模式上，應從政府主導的城鎮化逐步過(guò)渡為市場(chǎng)主導、政府引導的城鎮化。政府主導的城鎮化在執行過(guò)程中過(guò)于依賴(lài)行政力量，容易引起各種利益的沖突，嚴重時(shí)甚至會(huì )影響社會(huì )和諧穩定。比如，過(guò)去在城鎮化過(guò)程中屢見(jiàn)不鮮的強征農民土地、強拆住宅，可以通過(guò)市場(chǎng)化的公平高效的土地確權及流轉制度來(lái)解決。再如，政府應從趕農民進(jìn)城上樓、人為實(shí)現城鎮化的目標，轉變?yōu)榻o農民在城鎮安居樂(lè )業(yè)提供制度便利和政策條件，使他們有意愿也有能力真正成為城市居民。
在新的發(fā)展時(shí)期，不應簡(jiǎn)單地把城鎮化作為拉動(dòng)內需、擺脫經(jīng)濟困境的短期政策措施。這是因為，人為地把人口聚集在城鎮并不會(huì )自動(dòng)拉動(dòng)內需。反之，在經(jīng)濟增長(cháng)強勁的時(shí)候，城市中的就業(yè)機會(huì )更多，難道還要人為地限制城鎮化嗎？要使城鎮化真正成為我國經(jīng)濟轉型和持續發(fā)展所依賴(lài)的推動(dòng)力，必須以城鎮化為支撐，實(shí)施系統的經(jīng)濟體制和社會(huì )制度的改革。
第一，盡快打破二元體制，積極穩妥改革戶(hù)籍制度，促進(jìn)城鄉居民自由、合理流動(dòng)，為有條件進(jìn)城工作的農村居民提供安居樂(lè )業(yè)的政策保障。
第二，盡快在全國范圍內實(shí)現基礎教育的均等化，落實(shí)流動(dòng)兒童平等上學(xué)和高考的權利，這是實(shí)現“人的城鎮化”的最基本條件。
第三，進(jìn)一步完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，促進(jìn)農村土地和宅基地的確權和流轉，使農業(yè)現代化有規模經(jīng)濟的基礎，讓農民進(jìn)城沒(méi)有后顧之憂(yōu)。
第四，穩步推進(jìn)社會(huì )保障制度建設，力爭盡快建立覆蓋全民的均等化的社會(huì )保障體系，使農村居民和農村進(jìn)城居民享受平等的社會(huì )保障服務(wù)。
第五，改革我國目前的行政區劃制度，因地制宜、靈活安排城鄉行政區劃，以人口密度和經(jīng)濟活躍程度為主要標準，使城鄉行政區劃適應各地區經(jīng)濟發(fā)展的需要。
第六，改革當前的財稅體制，逐步改變以行政級別作為主要依據分配財政資源的做法，推動(dòng)以市場(chǎng)手段籌集資金推動(dòng)城鎮化進(jìn)程。在條件許可的情況下推行市政債的發(fā)行，使城市的發(fā)展逐步擺脫對行政體制的依賴(lài)，適應經(jīng)濟發(fā)展的需要。
第七，大力提高城市綜合管理水平，改變過(guò)去一味造城建樓、忽視城市軟環(huán)境建設的做法，推動(dòng)建立“人文城市”、“和諧城市”、“宜居城市”，為城市居民提供更好的社會(huì )服務(wù)和生活環(huán)境。
第八，改革文化體育體制，為城市發(fā)展文化體育事業(yè)創(chuàng )造寬松的制度環(huán)境。
只要我們把城鎮化當作改革的核心戰略，把市場(chǎng)規律作為城鎮化進(jìn)程中的基礎力量，經(jīng)濟結構的問(wèn)題將迎刃而解，經(jīng)濟發(fā)展方式轉變也將水到渠成，城鎮化將真正成為我國經(jīng)濟轉型和可持續發(fā)展的新的動(dòng)力源泉。