5月6日，國務(wù)院常務(wù)會(huì )議在部署今年深化經(jīng)濟體制改革重點(diǎn)工作中強調，圍繞提高城鎮化質(zhì)量、推進(jìn)人的城鎮化，研究新型城鎮化中長(cháng)期發(fā)展規劃。筆者認為，這是抓住了城鎮化發(fā)展中的要害問(wèn)題。當前，新型城鎮化建設面臨的突出問(wèn)題，便是如何解決城鎮化質(zhì)量不高、不可持續的矛盾和問(wèn)題，這就需要以人的城鎮化為主線(xiàn)推進(jìn)新型城鎮化進(jìn)程。
人的城鎮化是核心。改革開(kāi)放以來(lái)，城鎮化在拉動(dòng)經(jīng)濟快速增長(cháng)中扮演了重要角色。問(wèn)題在于，以往的城鎮化由于與傳統的經(jīng)濟發(fā)展方式直接相關(guān)，規模城鎮化的特點(diǎn)比較突出。進(jìn)入發(fā)展型新階段，人們對城鎮化的就業(yè)、安居、生活品質(zhì)等需求全面快速增長(cháng)，低質(zhì)量的城鎮化難以為繼。能否適應全社會(huì )的需求變化，決定于城鎮化的質(zhì)量。從就業(yè)需求變化看，以往人們能夠忍受“候鳥(niǎo)式”、“兩地分居”的就業(yè)。而今天，人們更加追求在城鎮穩定的就業(yè)以及享受到完整的家庭生活；從居住需求變化看，80后、90后農民工已經(jīng)成為農民工的主體，他們中的大多數回不了農村，也不想回農村，更希望在城鎮安家。無(wú)論從哪方面看，全社會(huì )對城鎮化的需求都開(kāi)始發(fā)生質(zhì)的變化。在這個(gè)特定背景下，城鎮化的角色發(fā)生深刻變化。
從國際經(jīng)驗看，進(jìn)入工業(yè)化中后期，城市的角色和功能逐步發(fā)生變化。一是從生產(chǎn)主導轉向生活(消費)主導。規模城鎮化與生產(chǎn)主導的城鎮化正相關(guān)，而工業(yè)化中后期，生活(消費)型城市的興起是一個(gè)客觀(guān)趨勢。二是由工業(yè)主導轉向服務(wù)業(yè)主導。工業(yè)化中后期，工業(yè)項目容納的就業(yè)呈減少趨勢，而服務(wù)業(yè)的發(fā)展成為就業(yè)主要渠道。三是由城鄉分割轉向城鄉融合。工業(yè)化中后期，城鎮空間的拓展成為農業(yè)文明走向工商文明的重要條件。因此，要適應全社會(huì )對新型城鎮化需求的深刻變化，新型城鎮化主要不在于鋪攤子、造新城，而重在適應人的發(fā)展需求，提升城鎮品質(zhì)。
人的城鎮化是最大潛力。城鎮化是我國的最大潛力，主要是指城鎮化所蘊含的巨大內需潛力，而這個(gè)潛力的釋放主要在于人的城鎮化，在于人口集聚效應帶來(lái)的服務(wù)業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。我國的城鎮化有其他國家難以比擬的優(yōu)勢，就在于我國雖然開(kāi)始進(jìn)入工業(yè)化中后期，但是城鎮化率仍有很大的提升空間，尤其是人的城鎮化的發(fā)展空間巨大。首先，人的城鎮化有倍增的空間。如果能打破政策與體制掣肘，每年就有可能提高1.5到2個(gè)百分點(diǎn)。到2020年，人的城鎮化率就有可能接近目前的世界平均水平；到2030年，有望進(jìn)一步提高到65%到70%的峰值，基本實(shí)現人的城鎮化。其次，人的城鎮化拉動(dòng)內需的潛力巨大。人的城鎮化能夠有效釋放消費潛力并引致相關(guān)的投資需求。初步估算，到2020年我國人的城鎮化進(jìn)程將帶來(lái)百萬(wàn)億級別的內需規模，成為7%至8%中速增長(cháng)的重要支撐。
人的城鎮化重在農民工市民化。人的城鎮化的過(guò)程，是農民進(jìn)入城鎮就業(yè)并融入城鎮生活的過(guò)程，就是說(shuō)，農民工市民化是推進(jìn)人的城鎮化的核心。城鎮化要實(shí)現包容性增長(cháng)，“重頭戲”是解決好農民工市民化的問(wèn)題。當前，實(shí)現農民工市民化到了臨界點(diǎn)。一方面，農民工在城鎮居住呈長(cháng)期化趨勢，他們中的八成即使不放開(kāi)戶(hù)籍也要留在城鎮，就是說(shuō)，實(shí)現農民工市民化有很強的現實(shí)需求。另一方面，農民工長(cháng)期融不進(jìn)城市社會(huì )，長(cháng)期享受不到應有的權利，累積了大量的社會(huì )矛盾和風(fēng)險。在這個(gè)背景下，需要盡快實(shí)現有條件農民工的市民化。
對于農民工市民化的具體條件，大中小城市可以有不同的標準，但這件事方向要明確、決心要堅定，爭取未來(lái)3到5年把有條件農民工市民化的問(wèn)題初步解決。隨著(zhù)新生代農民工規模的逐步擴大，這件事不能再長(cháng)期拖下去了。
把人的城鎮化作為新型城鎮化的出發(fā)點(diǎn)、落腳點(diǎn)。一是堅持以人的城鎮化帶動(dòng)工業(yè)化的轉型升級，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)結構調整，由此將形成服務(wù)業(yè)發(fā)展的大環(huán)境。如果我國消費主導的經(jīng)濟轉型明顯加快，未來(lái)10年，服務(wù)業(yè)比重有望達到60%左右，服務(wù)業(yè)就業(yè)占比有望達到50%以上。按照這個(gè)預測，到2020年全國勞動(dòng)就業(yè)人口約為9.3億，其中在服務(wù)業(yè)就業(yè)的人口將不少于4.5億。服務(wù)業(yè)尤其是現代服務(wù)業(yè)就業(yè)人口規模的擴大，將明顯拉動(dòng)中等收入群體比重的提高。二是堅持以人的城鎮化帶動(dòng)城鄉一體化。當前，我國已進(jìn)入以城鎮化拉動(dòng)城鄉一體化的新階段�？陀^(guān)說(shuō)，前些年新農村建設投入不少，但總體看成效不明顯，并且難以持久。為什么？重要原因在于沒(méi)有把城鎮化的因素綜合考慮在內。通過(guò)人的城鎮化拉動(dòng)城鄉一體化，應當成為城鎮化轉型發(fā)展的重大任務(wù)。三是推進(jìn)以放開(kāi)戶(hù)籍為重點(diǎn)的制度創(chuàng )新。當前，城鎮化進(jìn)程中的許多矛盾和問(wèn)題，大都與人的城鎮化的體制機制改革滯后相關(guān)。充分釋放城鎮化巨大的內需潛力，需要以更大的決心和魄力推進(jìn)戶(hù)籍制度、土地制度、公共服務(wù)制度等方面的改革創(chuàng )新。以戶(hù)籍制度為例，我國城鄉二元分割的戶(hù)籍制度始于20世紀50年代末，至今已有50多年的歷史，成為橫亙在城鄉居民之間的一道難以逾越的制度“鴻溝”，并由此形成城鄉居民之間權利的不平等、享有公共資源和社會(huì )福利的不平等。對此，需要分步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革。例如，1至2年內，剝離戶(hù)籍制度的福利分配功能，在中小城鎮全面取消戶(hù)籍制度，建立人口登記制度；3至5年內，除某些特大城市外，其他大中城市的戶(hù)籍制度基本放開(kāi)，全面實(shí)施居住證制度；5至8年內，全面實(shí)行以身份證代碼為唯一標識的人口登記制度。
在推進(jìn)戶(hù)籍制度改革的同時(shí)，需要“完善相關(guān)公共服務(wù)及社會(huì )保障制度”，盡快出臺全國統一的基本公共服務(wù)均等化政策，解決農民工面臨的最急迫的子女教育、養老與醫療保險、基本住房保障等問(wèn)題，推動(dòng)城鄉基本公共服務(wù)制度的對接、融合。與此同時(shí)，在推進(jìn)新型城鎮化中保護農民合法權益，重在完善農村土地出讓制度。從一些地方的實(shí)踐看，需要指出的是土地不是國家無(wú)償給農民的一種福利，不能把“雙放棄”(放棄承包地和宅基地)作為農民進(jìn)城落戶(hù)的先決條件，更不能強制性要求農民退地。就是說(shuō)，農民工的市民權利不能以土地權利換取。從法律上保障農地使用權的物權性質(zhì)，在嚴格用途管制的前提下，賦予農民工對承包土地、宅基地、農房和集體資產(chǎn)股權更大的處置權，是實(shí)現農民工市民化的重要保障。