在我國以城鎮化作為經(jīng)濟社會(huì )成長(cháng)的引擎和動(dòng)力源泉的大背景下，迫切需要提高城鎮化的質(zhì)量，使城鎮化過(guò)程更好地與以人為本的科學(xué)發(fā)展、可持續發(fā)展融為一體。
這些年我國城鎮化發(fā)展的速率在提升，但市民化或人的城鎮化過(guò)程相對滯后，這個(gè)相對滯后帶來(lái)深刻的矛盾。大家都希望鄉村人口不斷移居城鎮是一種和諧的過(guò)程，是幸福感提升的過(guò)程，但卻面臨實(shí)際制約條件——在這個(gè)過(guò)程中，中心區的基本公共服務(wù)供給跟不上，最典型的就是“北上廣”這樣的城市。對于在當地就業(yè)的非本地戶(hù)籍人口，基本公共服務(wù)供給跟不上，甚至出現了一些歧視性的公共政策。
全國已經(jīng)形成了兩億多進(jìn)城長(cháng)期居住人口，他們面臨的問(wèn)題是自己的家庭怎么在城市常駐，而現在絕大部分家庭處于分裂狀態(tài)。80%左右的夫妻分開(kāi)生活，而他們的孩子能夠跟著(zhù)父母一起在城市長(cháng)期居住的只有十分之一，90%的孩子是“留守兒童”。如果這些孩子跟著(zhù)父母在城里定居，他們的入托、入學(xué)、醫療、住房等公共服務(wù)又都跟不上�，F在要把供給迅速提高可能性很小 。稍微考察一下北上廣，就會(huì )同意這個(gè)判斷。有的被稱(chēng)為二線(xiàn)、三線(xiàn)的城市，試圖趁著(zhù)壓力不大加快步伐，比如常住人口給予戶(hù)籍，但后來(lái)壓力太大只好停住 。
在城鎮化彌合二元結構過(guò)程中釋放巨大需求的條件下，我國的增長(cháng)潛力巨大，但潛力要變成現實(shí)，需要一系列的前提條件，最關(guān)鍵的就是要在基本公共服務(wù)均等化方面形成有效的可持續機制，使這個(gè)潛力釋放的過(guò)程相對平穩地展開(kāi)。另外一個(gè)前提條件就是實(shí)現改革的突破、攻堅克難，實(shí)質(zhì)性地推進(jìn)配套改革。
回到城鎮化的視角，要實(shí)現城鄉統籌發(fā)展，以新型城鎮化來(lái)配合中國現代化、“中國夢(mèng)”目標實(shí)現的歷史進(jìn)程，在公共財政方面，需要以一元化的公共財政作為有力的支持后盾，這至少包括四個(gè)方面。
第一，要形成全口徑預算概念下的公共資源配置全景圖，進(jìn)而優(yōu)化公共財政收支結構。要把所有政府財力納入一個(gè)全口徑預算里面，盡可能合理配置公共資源，提高綜合績(jì)效。公共資源在財政分配上要與整個(gè)社會(huì )資源優(yōu)化配置緊密聯(lián)系。在公共財政全口徑預算框架里，不再存在預算外資金的概念，而是在一個(gè)預算體系之內形成相對獨立而互相銜接的公共收支預算、國有資本預算、基金預算和社會(huì )保障預算四個(gè)組成部分，這是公共財政一元化支持新型城鎮化的框架�？瓷先ナ且粋�(gè)技術(shù)問(wèn)題，卻帶有實(shí)質(zhì)性改革的性質(zhì)，是觸及既得利益格局的制度建設。全口徑預算給決策部門(mén)、所有要加入決策過(guò)程的主體——人大、政協(xié)和社會(huì )公眾，提供了一個(gè)財力信息的全景圖。有了全景圖，才能實(shí)現社會(huì )公眾的知情權、質(zhì)詢(xún)權、建議權和監督權，直至民主理財、依法理財的決策權。
第二，要有非歧視性的城鄉基本公共服務(wù)體制和運行機制�；竟卜⻊�(wù)供給要向均等化方向演變。比如說(shuō)現在有戶(hù)籍的和無(wú)戶(hù)籍的人口，明顯沒(méi)有享有同樣的國民待遇。這方面公共財政別無(wú)選擇，必須漸進(jìn)地以一系列運行機制的改進(jìn)，走向非歧視性的公共服務(wù)供給。這個(gè)過(guò)程是長(cháng)期的，我估計要先從難度比較小的區域開(kāi)始，最后到大城市，最后完全取消歧視性的兩種戶(hù)籍制度。難度最大的“北上廣”等城市恐怕要在最后的階段，在條件配套下才能實(shí)現。
第三，財政改革要與區域發(fā)展戰略、土地制度、不動(dòng)產(chǎn)制度改革等協(xié)調配合。從財政角度考慮支持新型城鎮化，政府必須發(fā)揮頂層規劃功能。由此引出的主體功能區規劃功能，必須協(xié)調區域之間發(fā)展空間的各種復雜矛盾關(guān)系。土地制度、不動(dòng)產(chǎn)制度的改革至關(guān)重要。不動(dòng)產(chǎn)作為城鎮化過(guò)程中關(guān)鍵的、稀缺的生產(chǎn)要素和民生要素，它的流動(dòng)、交易、財產(chǎn)保護、財產(chǎn)登記、相關(guān)稅收等制度建設，應該放在一個(gè)通盤(pán)合理的配套方案里考慮，財政必須支持這樣的配套改革。
最后，要積極引入公私合作伙伴關(guān)系，發(fā)展新型城鎮化過(guò)程中間有效的籌資、引資放大機制和管理增效機制。單靠政府資金支持城鎮化有很大難度，有人預測今后幾十年需要60萬(wàn)億元以上的投入，缺口一望而知。但是，通過(guò)運用公私合作伙伴關(guān)系使已經(jīng)壯大起來(lái)的民間資本、社會(huì )資金進(jìn)入城鎮化過(guò)程，從而形成合力，籌資的難題就有望得到相對順利的解決，相關(guān)的管理水平和績(jì)效水平也有望得到比較明顯的提高。