行政審批制度改革的根本點(diǎn)在于轉變政府職能，切實(shí)厘清和理順政府與市場(chǎng)、社會(huì )之間的關(guān)系，“要把錯裝在政府身上的手換成市場(chǎng)的手”，讓政府回歸其本位。同時(shí)，讓政府的一切行政行為都要在法治的軌道上運行。
　　當然，改革不僅要取消和下放權力，還要創(chuàng )新和改善政府管理，管住、管好該管的事。放和管兩者齊頭并進(jìn)。從而把該放的權力放掉，把該管的事務(wù)管好，激發(fā)市場(chǎng)主體創(chuàng )造活力，增強經(jīng)濟發(fā)展內生動(dòng)力，把政府工作重點(diǎn)轉到創(chuàng )造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會(huì )公平正義上來(lái)。

　　5月13日，國務(wù)院召開(kāi)電視電話(huà)會(huì )議就機構職能轉變工作進(jìn)行再動(dòng)員、再部署，以確保職能轉變各項任務(wù)落到實(shí)處。李克強總理再次強調，行政審批制度改革是轉變政府職能的突破口，要以簡(jiǎn)政放權穩增長(cháng)，以簡(jiǎn)政放權推轉型，以簡(jiǎn)政放權促就業(yè)。把該放的權力放到位，既有利當前，也惠及長(cháng)遠，堪稱(chēng)釋放改革紅利、打造中國經(jīng)濟升級版的重要一招。
　　在今年兩會(huì )閉幕后的記者新聞發(fā)布會(huì )上，新任總理李克強談到機構改革時(shí)強調，這次國務(wù)院機構改革方案的核心是轉變政府職能。必須從改革行政審批制度入手來(lái)轉變政府職能，以切實(shí)厘清和理順政府與市場(chǎng)、社會(huì )之間的關(guān)系，要“把錯裝在政府身上的手換成市場(chǎng)的手”。就此他提出目標，現在國務(wù)院各部門(mén)行政審批事項還有1700多項，本屆政府下決心要再削減1／3以上。
　　其實(shí)，我國行政審批制度改革自從上世紀90年代就開(kāi)始推進(jìn)，應當說(shuō)是且行且進(jìn)，認識上也不斷深化，并取得了一定成效和經(jīng)驗。
　　近十多年來(lái)，每一屆政府更是將“削減和調整行政審批項目、規范政府審批行為、實(shí)行陽(yáng)光審批”作為推進(jìn)行政審批制度改革，轉變政府職能的一項重要抓手。不過(guò)，在具體運行中，企業(yè)和社會(huì )仍然感到行政審批事項還是很多，政府職能轉變力度尚不夠。其關(guān)鍵問(wèn)題是，行政審批部門(mén)和市場(chǎng)運行主體在由審批權力引致的利益分配格局中存在不均衡，由此會(huì )不斷產(chǎn)生新的矛盾和新的障礙，根本上說(shuō)，還是政府管理體系沒(méi)有完全適應市場(chǎng)經(jīng)濟體制發(fā)展的要求。用總理的話(huà)講，就是“觸動(dòng)利益有時(shí)比觸動(dòng)靈魂更難”。
　　因此，新一屆政府下了“壯士斷腕的決心”，表示“這是削權，是自我革命”，要“言出必行，說(shuō)到做到，決不明放暗不放，避重就輕，更不能搞變相游戲”。
　　那么，如何滿(mǎn)足這個(gè)“發(fā)展的需要，人民的愿望”呢？就是要在新的社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展形勢下，我們應當把握改革行政審批制度的實(shí)質(zhì)和新時(shí)期改革的特點(diǎn)，切實(shí)做好加快行政審批制度改革背后的 “政府職能轉變”和“推進(jìn)依法行政”這兩件大事。
把握行政審批制度的內涵和基本范疇表面上看，行政審批是一種行政執法行為，背后卻體現著(zhù)一種經(jīng)濟契約關(guān)系和法律規范關(guān)系。
　　從概念上說(shuō)，行政審批是行政審核和行政批準的合稱(chēng)。一般而言，行政審核又稱(chēng)行政認可，行政批準又稱(chēng)行政許可。在具體表現形式上，它是指行政機關(guān)（包括有行政審批權的其他組織）依據法律規定的條件，作為實(shí)際執法部門(mén)對自然人、法人或者其他組織提出的申請，經(jīng)過(guò)依法審查，采取審批、核準、認可、特許、登記以及發(fā)放證照等方式，準予其從事特定活動(dòng)、認可其資格資質(zhì)、并確認特定民事關(guān)系或者特定權利能力和行為能力的行為。
　　表面上看，行政審批是一種行政執法行為，背后卻體現著(zhù)一種經(jīng)濟契約關(guān)系和法律規范關(guān)系。
　　為什么要有行政審批并形成這樣一種制度呢？
　　從行政學(xué)角度講，行政審批及其制度是政府對社會(huì )公共事務(wù)規范、管理與服務(wù)的一種重要方式，是國家干預、調控和管理社會(huì )經(jīng)濟事務(wù)和維護社會(huì )安全的一種有效的權力手段，也體現出政府的一種權力配置。
　　從經(jīng)濟學(xué)意義上講，因為市場(chǎng)信息的不對稱(chēng)性和外部性的存在，政府需要通過(guò)審核批準社會(huì )經(jīng)濟事務(wù)行為主體的特定行為，界定市場(chǎng)準入、維護公正交易、規范市場(chǎng)秩序、框定社會(huì )規則和保證公共安全。
　　從法律意義上講，它也要體現政府行政行為的合法性，樹(shù)立政府權威，保持國家行為的公信力，并通過(guò)限制不利于公共利益的行為，防止公民和法人對權利和自由的濫用，也得以保護公民、法人和其他社會(huì )組織的合法權益。
　　還有就是核準，行政機關(guān)對關(guān)系公共安全、人身健康、生命財產(chǎn)安全的重要設備、設施的設計、建造、安裝和使用，以及直接關(guān)系人身健康、生命財產(chǎn)安全的特定產(chǎn)品、物品的檢驗、檢疫行為，按照技術(shù)標準、經(jīng)濟技術(shù)規范，對申請人是否具備特定標準、規范進(jìn)行判斷，予以核定和批準的行為，等等。
　　歷史地看，在市場(chǎng)經(jīng)濟國家、計劃經(jīng)濟國家和轉型經(jīng)濟國家，都存在行政審批行為，這也成為政府行政權力配置和進(jìn)行公共管理的比較普遍的開(kāi)展方式�？梢哉f(shuō)，任何一個(gè)有效的政府都存在必要的行政審批制度，它在政府管理行為中發(fā)揮了不可替代的作用，為世界各國普遍重視和采用。
行政審批制度為什么要改革
　　通過(guò)推進(jìn)行政審批制度改革，可以厘清政府、市場(chǎng)和社會(huì )的關(guān)系，同時(shí)，可以規范政府行為，轉變政府職能，建設高效、廉潔、法治、責任和服務(wù)型政府，以順應市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展、全球化發(fā)展和開(kāi)放型社會(huì )發(fā)展的時(shí)代要求。
　　行政審批制度改革在東西方不同制度體系的國家都經(jīng)歷了一個(gè)探索和發(fā)展過(guò)程。
　　在西方市場(chǎng)經(jīng)濟國家，行政審批制度改革與政府管制或稱(chēng)為政府規制緊密聯(lián)系在一起，始終體現著(zhù)自由經(jīng)濟主義和政府干預經(jīng)濟兩種力量的角逐。隨著(zhù)政府管制策略在不同時(shí)期的改變，政府也相應對其進(jìn)行著(zhù)改革。
　　比如最具代表性的美國，政府規制從19世紀末就開(kāi)始，當時(shí)主要面向鐵路、電力、煤氣、電話(huà)等具有自然壟斷性質(zhì)的行業(yè)以及公共服務(wù)，以及能源生產(chǎn)與分配、銀行和金融活動(dòng)等關(guān)鍵部門(mén)，目的是防止產(chǎn)業(yè)的惡性競爭和資源浪費，彌補市場(chǎng)經(jīng)濟失靈的缺陷。后來(lái)隨著(zhù)政府對經(jīng)濟干預活動(dòng)的加大，政府規制也出現過(guò)一個(gè)階段的膨脹，規制范圍觸及社會(huì )生活各個(gè)領(lǐng)域，結果嚴重束縛了企業(yè)和個(gè)人自由活動(dòng)，扭曲了市場(chǎng)的競爭機制，也助長(cháng)了公共權力的腐敗。所以在上世紀70年代到80年代，美國政府開(kāi)始了以放松管制為目標的行政審批制度改革運動(dòng)，在許多管制領(lǐng)域引入市場(chǎng)機制，以下放政府權力為途徑，以市場(chǎng)為導向，放開(kāi)了大多數競爭性行業(yè)的經(jīng)濟性規制，行政審批項目也得到大幅度削減。特別是上世紀80年代西方國家普遍開(kāi)展新公共管理運動(dòng)，政府的規制權力一方面下放市場(chǎng)，一方面向商業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì )等中介組織轉移，比較成功地實(shí)現了政府審批與市場(chǎng)、與社會(huì )的良性互動(dòng)，政府行政成本得到銳減，企業(yè)和社會(huì )發(fā)展活力得以提升。
　　再如日本這樣一個(gè)具有東方國度政府色彩比較濃厚的國家，在二戰后大力推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟體制，政府規制和行政審批也都集中在“市場(chǎng)失靈”領(lǐng)域，適應市場(chǎng)經(jīng)濟運行規律，更多地運用法律、規制和政策對市場(chǎng)進(jìn)行間接管理，同時(shí)也注重發(fā)揮中介機構的作用，通過(guò)發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì )作用，將由政府主導的經(jīng)濟結構向社會(huì )和個(gè)人主導的社會(huì )經(jīng)濟結構轉變，既提高了行政效能，也激發(fā)了社會(huì )活力。
　　我國行政審批制度起源于計劃經(jīng)濟體制，當時(shí)的一切資源分配權力高度集中在政府手中，這在特定的社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展階段起到了重要作用。
　　改革開(kāi)放以后，政府、社會(huì )和市場(chǎng)的關(guān)系不斷做出調整，以充分解放生產(chǎn)力并進(jìn)而改變生產(chǎn)關(guān)系，推進(jìn)政府管理方式的改革。特別是1992年我國正式提出建立社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制以來(lái)，隨著(zhù)我國資源配置方式逐漸從計劃配置向市場(chǎng)配置轉化，政府直接支配社會(huì )資源的行政管理模式逐漸轉變，計劃經(jīng)濟時(shí)期形成的審批制度在很大程度上失去了生存的土壤，既有審批制度的種種弊端日益顯現，越來(lái)越不適應市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展的需要，甚至成為制約市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展的一個(gè)制度瓶頸，改革行政審批制度就成為規范政府、市場(chǎng)和社會(huì )關(guān)系的一個(gè)重要著(zhù)力點(diǎn)和創(chuàng )新政府管理方式的必然。
　　通過(guò)推進(jìn)行政審批制度改革，可以厘清政府、市場(chǎng)和社會(huì )的關(guān)系，同時(shí)，可以規范政府行為，轉變政府職能，建設高效、廉潔、法治、責任和服務(wù)型政府，以順應市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展、全球化發(fā)展和開(kāi)放型社會(huì )發(fā)展的時(shí)代要求。
　　進(jìn)入新的世紀以來(lái)，圍繞深化行政體制改革、切實(shí)轉變政府職能、推進(jìn)政府依法行政的目標，從2001年國務(wù)院成立行政審批制度改革領(lǐng)導小組之后，這十多年，每屆政府都是將減少和規范行政審批作為行政管理體制改革的重要措施。從中央到地方各級政府，按照黨的十六大提出的“完善政府的經(jīng)濟調節、市場(chǎng)監督、社會(huì )管理和公共服務(wù)職能，減少和規范行政審批”和“形成行為規范、運轉協(xié)調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制”的精神，以及期間幾次國務(wù)院常務(wù)會(huì )議關(guān)于清理取消和調整行政審批項目的要求，不斷推進(jìn)各級行政審批制度改革。
　　據有關(guān)資料統計，近十年來(lái)，國務(wù)院部門(mén)經(jīng)過(guò)5次清理，共取消和調整行政審批事項2183項，占原有總數的60．6％；各省、自治區、直轄市本級共取消和調整行政審批事項36986項，占原有總數的68．2％。市場(chǎng)在資源配置中的基礎性作用和各級政府及其工作人員依法行政的意識明顯增強，法治國家建設邁出重要步伐。行政審批制度改革已經(jīng)成為轉變政府職能、推進(jìn)社會(huì )進(jìn)步的重要突破口。
　　需要強調的是，2004年國務(wù)院發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，要求各級政府嚴格按照法定權限和程序行使職權、履行職能，明確提出建設法治政府的目標。同年7月國務(wù)院提請全國人大常委會(huì )審議通過(guò)的《行政許可法》實(shí)施，標志著(zhù)我國行政審批制度改革和行政審批工作走上法制化、規范化、科學(xué)化的軌道。這也為進(jìn)一步推進(jìn)行政審批制度改革，完善適應市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展要求的行政審批制度，為政府依法行政提供了法律保障。
我國行政審批制度改革的方向和路徑根本上的改革是要切實(shí)轉變政府職能，讓政府回歸其在成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟體制中的本來(lái)位置，同時(shí)，讓政府的一切行政行為都要在法治的軌道上運行。
　　我們必須清醒地認識到，十多年來(lái)的行政審批制度改革雖然取得了一定成效，但這項改革其實(shí)是一項艱巨的系統工程，涉及政治、經(jīng)濟、法律、文化的方方面面。
　　尤其是我國市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)育還不夠完善，市場(chǎng)主體權利意識和公民參與社會(huì )管理的意識尚不夠強，幾千年積淀的 “官本位”、“人治社會(huì )”和特權思想，尚未建成完善的“以權力制約權力”的政府權力運行體系，均造成行政審批制度改革乃至整個(gè)行政管理體制改革還主要是由內而外，由上而下，主要靠政府的行政權威和法律引入來(lái)推動(dòng)，再加上近年來(lái)由于利益格局的多層化、核心利益的沖突化、權力尋租的普遍化，行政審批改革更多地體現在項目的增增減減，重量不重質(zhì)，重表不重里。
　　雖然我國已連續6次大幅減少和調整行政審批項目，但截至目前，全國意義上仍有約1．8萬(wàn)項需要行政審批的項目，其數量之多在市場(chǎng)經(jīng)濟國家中極為罕見(jiàn)，以此而言，仍需加大力度，更大幅度地減少和調整行政審批項目。根本上的改革還是要切實(shí)轉變政府職能，讓政府回歸其在成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟體制中的本來(lái)位置，同時(shí)，讓政府的一切行政行為都要在法治的軌道上運行。
　　黨的十八大報告指出，要按照建立中國特色社會(huì )主義行政體制目標，深入推進(jìn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政社分開(kāi)。推動(dòng)政府職能向創(chuàng )造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會(huì )公平正義轉變。
　　深化行政審批制度改革的核心是推動(dòng)政府職能轉變，推動(dòng)法治政府建設取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。
　　按照這個(gè)目標，改革的方向就是簡(jiǎn)政放權，減少政府對經(jīng)濟社會(huì )事務(wù)的直接干預領(lǐng)域和范圍，政府通過(guò)放松規制向市場(chǎng)和社會(huì )讓渡空間，形成國家與社會(huì )、政府與市場(chǎng)、公權與私權之間邊界清晰合理、分工合作有度的社會(huì )關(guān)系新格局，從而讓市場(chǎng)的歸市場(chǎng)，社會(huì )的歸社會(huì )，讓政府真正回歸到承擔責任、提供服務(wù)的權利本位。當然，改革不僅要取消和下放權力，還要創(chuàng )新和改善政府管理，管住、管好該管的事。放和管兩者齊頭并進(jìn)。從而把該放的權力放掉，把該管的事務(wù)管好，激發(fā)市場(chǎng)主體創(chuàng )造活力，增強經(jīng)濟發(fā)展內生動(dòng)力，把政府工作重點(diǎn)轉到創(chuàng )造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會(huì )公平正義上來(lái)。
　　改革的路徑是，不符合政企分開(kāi)和政事分開(kāi)原則、妨礙市場(chǎng)開(kāi)放和公平競爭以及實(shí)際上難以發(fā)揮有效作用的行政審批，要予以取消；可以用市場(chǎng)機制代替的行政審批，通過(guò)市場(chǎng)機制運作；對于需要保留的行政審批，建立健全監督約束機制，做到審批程序嚴密、審批程序減少、審批效率明顯提高，審批責任追究制得到嚴格執行。
　　從改革的效率維度上看，行政審批制度改革必須吸納廣泛的公眾參與，將行政審批項目公之于眾，避免公權力自說(shuō)自話(huà)，從與公眾的良性互動(dòng)中，吸納足夠的智慧，幫助管理者作出合乎公共利益增進(jìn)的政策選擇。
　　從改革的縱深維度上看，必須積極推進(jìn)行政審批的法制化、規范化建設，規范政府執行程序，加強政府行政監督，突出政府行政服務(wù)。行政審批項目的設立、調整，必須在法治框架之內進(jìn)行，在注重實(shí)體正義的同時(shí)，重視程序正義，保障“正義以看得見(jiàn)的方式實(shí)現”。
　　行政審批制度改革是一場(chǎng)深層次的觀(guān)念和體制變革。有行政專(zhuān)家指出，行政審批制度改革也是刺破行政管理體制改革僵局的利刃。這樣一把改革的利刃面向的是政府權力，總理說(shuō)要有“壯士斷腕的決心”，其實(shí)就是政府需要有“革自己的命”的決心、智慧和勇氣。