●政府全面主導的城鎮化發(fā)展蛻變成為誰(shuí)官職高誰(shuí)有話(huà)語(yǔ)權。許多地方的城市規劃因此嚴重違反科學(xué)規律，帶來(lái)了重大損失
●政府一家為大，主導城鎮化發(fā)展，為了自身政績(jì)需要、面子形象需要，攤大餅、搞擴張
●國際上，土地城鎮化一般是人口城鎮化的1.2倍，我國2000～2010年達到1.8倍
●由于土地收益分配以地方為主，且地方政府對土地收益有較大的支配自主權，這就導致地方政府具有強烈的動(dòng)機低價(jià)從農民手中征地，然后高價(jià)出讓
●人口已經(jīng)達到中等城市的規模，但得不到相應的政策支持。在土地指標利用方面，低等級城鎮獲取土地指標非常困難
十八大報告中八次提到了城鎮化，李克強總理也多次強調，城鎮化是我們最大的內需潛力所在。但是未來(lái)城鎮化道路該如何走？新型城鎮化“新”在哪里？城鎮化發(fā)展規劃的改革重點(diǎn)在哪里？如何解決和糾正當前城鎮化過(guò)程中存在的各種問(wèn)題和錯誤做法？這些問(wèn)題成為擺在新一屆政府面前的一道道難題。國家發(fā)改委城市和小城鎮改革發(fā)展中心是國內開(kāi)展城鎮化研究比較早的單位，曾提出了多份富有建設性的政策建議。近日《經(jīng)濟參考報》記者采訪(fǎng)了該中心研究員馮奎。
《經(jīng)濟參考報》：中國的城鎮化發(fā)展模式與其它國家相比，存在許多不同之處，尤其是政府的角色不可或缺，甚至起主導的作用。有人認為，這種政府全面主導的城鎮化一定程度上有利于城鎮化率迅速提升，有利于政府對人口流向、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等進(jìn)行調節，但是也有人認為，這種模式也面臨著(zhù)部分政策失效、負面影響漸漸顯現的問(wèn)題。您怎么看待這個(gè)問(wèn)題？
馮奎：政府全面主導的城鎮化干預人口向城市集聚，以行政手段影響城市增長(cháng)，這種干預主要通過(guò)制定戶(hù)籍政策、土地政策、行政區劃調整政策、投融資政策體現出來(lái)。
首先，人口戶(hù)籍政策。城鎮化的實(shí)質(zhì)性?xún)热菥褪侨丝谟赊r村向城市的流動(dòng)。中國的戶(hù)籍制度通過(guò)對人口流動(dòng)實(shí)施限制，從而成為政府對城鎮化進(jìn)行干預最有力的手段。
自1958年至80年代初，政府通過(guò)戶(hù)籍政策全面控制人口遷移。從1980年代初至2000年，戶(hù)籍政策不斷放松，但對遷移仍設置許多前提條件。從2000年至今，縣以下戶(hù)籍已基本放開(kāi)，但是各地過(guò)高的“門(mén)檻”仍然排斥農民工進(jìn)城。
其次，土地政策。中國一系列土地制度保障了國家可以主導城鎮化過(guò)程中的土地利用。第一，從土地所有制規定來(lái)看，《土地管理法》規定，“城市市區的土地屬于國家所有”，即規定國家對城市土地的所有權，而任何個(gè)人、組織或企業(yè)都不能擁有其所有權；第二，土地規劃制度，特別是土地利用總體規劃的規定要求，土地使用者在利用土地時(shí)，要嚴格按照土地規劃，不能違背；第三，土地用途管制的規定強調，嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實(shí)行特殊保護；第四，土地儲備制度規定，城市土地依法進(jìn)行土地使用權的出讓必須經(jīng)過(guò)政府儲備；第五，土地供應制度，包括土地利用總體規劃和年度計劃等，以指標的形式保證土地用于政府指定的地區或部門(mén)�；谏鲜鲆幌盗兄贫�，各相關(guān)部門(mén)出臺了多項政策文件對土地市場(chǎng)進(jìn)行宏觀(guān)管理與調控。這些管理與調控手段涉及城鎮化過(guò)程中各類(lèi)相關(guān)用地，比如住房用地、工業(yè)用地、商業(yè)用地等。通過(guò)這種辦法，國家實(shí)施了對城鎮化的主導。特別要注意的是，這些政策的執行期限并不明確，一般表現為“通知”、“工作方案”、“意見(jiàn)”等典型行政化的特征。
第三，行政區劃政策。中國城市和小城鎮的設置需要按照一定標準、程序報批，經(jīng)過(guò)嚴格審定后才可被認定為是城市或小城鎮。1984年的小城鎮設立政策、1986年的縣級市設立政策，是迄今為止影響小城鎮與中小城市發(fā)展格局最重要的政策。
第四，規劃政策。規劃政策作為政府管理經(jīng)濟的一項政策工具，種類(lèi)繁多。據有關(guān)部門(mén)統計，經(jīng)國家法律授權編制的規劃至少有83種。這些規劃工具強調上下口徑一致，上級部門(mén)的規劃制定的指標會(huì )層層分解到下級部門(mén)的規劃，因而導致在整個(gè)城鎮化過(guò)程中，各種規劃體現出一種政府主導的、計劃經(jīng)濟較濃的色彩。
先看發(fā)展規劃。國家層面制定全國國民經(jīng)濟與社會(huì )發(fā)展規劃，省、市、縣層面將上級部門(mén)的經(jīng)濟與社會(huì )發(fā)展規劃的主要指標進(jìn)行分解落實(shí)。國土資源部門(mén)和發(fā)改委部門(mén)負責編制國土規劃。國家層面制定全國性的國土利用規劃，省、市、縣、鄉分別制定各自的國土規劃。國土利用的主要目標通過(guò)這個(gè)規劃進(jìn)行層層分解。建設部門(mén)牽頭編制城鎮體系規劃。省域城鎮體系規劃、市域體系規劃、縣域城鎮體系規劃也基本上上行下效。在規劃編制過(guò)程中，上級行政部門(mén)的規劃對下級行政部門(mén)的規劃進(jìn)行指導與監督。
上述各類(lèi)規劃中，發(fā)展規劃不是法定規劃，但由于它是發(fā)改系統主導，總體協(xié)調性較強。建設部門(mén)的城市規劃雖然是法定規劃，但在中國的國情條件下，受到城市政府行政命令的影響較大，出現所謂“行政權威大于知識權威”的現象。各類(lèi)規劃在城市這一層面，多被政府利益引導著(zhù)前進(jìn)。
第五，投融資政策。1994年1月1日起，國家實(shí)行了分稅制，規定土地出讓金收入30%歸中央，70%歸地方。由于中國城鎮化過(guò)程中面臨著(zhù)大量的基礎設施建設以及人口城鎮化發(fā)展，資金缺口較大，而地方又沒(méi)有培育起財產(chǎn)稅等長(cháng)期收入來(lái)源，這使得地方城市政府開(kāi)始不斷依賴(lài)土地財政收入。2010年，土地出讓金已占地方主要財政收入70%。政府對土地出讓金的依賴(lài)是一個(gè)循環(huán)，即政府越依賴(lài)于土地出讓金，它就必須通過(guò)依賴(lài)高度壟斷的一級土地市場(chǎng)。而這又會(huì )導致政府有著(zhù)強勁動(dòng)力從農民手中征地，并阻止農民在集體土地上進(jìn)行城市化的探索。
另一方面，中國城鎮化過(guò)程中基礎設施、農民市民化所需資金的多元投入機制并沒(méi)有形成。長(cháng)期以來(lái)，我國對中小企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)的投資采取的是法有規定方可進(jìn)行投資的政策，而不是法無(wú)明文禁止都可進(jìn)行投資的政策。2010年5月，國務(wù)院頒布“新36條”，鼓勵民間資本參與電力建設、興建各類(lèi)學(xué)校、醫院等設施�！靶�36條”在很多方面具有創(chuàng )新性，但也存在許多問(wèn)題。一是鼓勵民間資本參與的大量投資項目，其細則出臺依然需要有關(guān)部委研究后推出。由于民間資本參與投資建設的領(lǐng)域與部委原先管轄的領(lǐng)域存在一定沖突，部委或其直屬、下屬單位對民間資本參與投資建設有抵觸情緒，因此細則內容上有一定折扣。二是這份“新36條”出臺后，進(jìn)一步明確了部委牽頭單位。許多對民間資本的鼓勵性措施，往往要由多個(gè)部委協(xié)調解決。這導致協(xié)調成本較高，本來(lái)是簡(jiǎn)化的投資鼓勵政策可能又演變成為投資審批政策。
《經(jīng)濟參考報》：這種政府全面主導的模式有哪些弊端？
馮奎：城鎮化發(fā)展的基礎平臺是地方各類(lèi)城市、小城鎮。政府全面主導的城鎮化，就是由政府部門(mén)進(jìn)行決策并且推進(jìn)的城鎮化。這種城鎮化強調上級指揮下級，下級貫徹落實(shí)上級要求，政府部門(mén)對相關(guān)部門(mén)下達行政命令。雖然這種政府主導型城鎮化有一定的合理性，但卻存在許多問(wèn)題和弊端。
首先是缺乏科學(xué)性。政府體系是一個(gè)典型的金字塔式的組織結構，且政府與企業(yè)或非政府組織的關(guān)系又有較強的支配關(guān)系，這就導致以政府主導的城鎮化發(fā)展蛻變成為誰(shuí)官職高誰(shuí)有話(huà)語(yǔ)權。許多地方的城市規劃因此嚴重違反科學(xué)規律，帶來(lái)了重大損失。
其次是造城運動(dòng)，盲目擴張。政府一家為大，主導城鎮化發(fā)展，為了自身政績(jì)需要、面子形象需要，攤大餅、搞擴張。突出反映這種粗放式、外延式城鎮化增長(cháng)道路，就是城市建設用地增長(cháng)過(guò)快。據遙感影像對比分析，僅2006～2009年，全國84個(gè)重點(diǎn)城市主城區建設用地規模就從1.7萬(wàn)平方公里擴大到1.9萬(wàn)平方公里。在全國652個(gè)城市中，市區面積增加1倍以上的城市有147個(gè)。
第三是不計成本，粗放發(fā)展。國際上，土地城鎮化一般是人口城鎮化的1.2倍，我國2000～2010年達到1.8倍。這表明，相比較一定數量人口城鎮化，土地利用十分粗放。造成這種情況的原因復雜，其中主要原因是政府并不是一個(gè)經(jīng)濟組織，在用行政力量推動(dòng)城鎮化發(fā)展時(shí)，可以少計、不計城鎮化的成本，包括土地成本。
第四是低價(jià)征地，與民爭利。由于土地收益分配以地方為主，且地方政府對土地收益有較大的支配自主權，這就導致地方政府具有強烈的動(dòng)機低價(jià)從農民手中征地，然后高價(jià)出讓。數據顯示，2008年全國土地收入1.0375萬(wàn)億元，拆遷、補助費用為3778億元；2009年全國土地收入為1.42萬(wàn)億元，拆遷、補助費用為5180億元。也就是說(shuō)，政府花1塊錢(qián)，可以獲得3塊錢(qián)。
第五是資源過(guò)度集中，中小城市增長(cháng)乏力等。人口已經(jīng)達到中等城市的規模，但得不到相應的政策支持。在土地指標利用方面，低等級城鎮獲取土地指標非常困難。2000-2010年，中國城級以上城市市轄區的建成區面積增長(cháng)了95.8%，而同期中國縣級以上城鎮建成區面積僅增長(cháng)了50.9%。
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戶(hù)籍、土地、等級化管理等問(wèn)題障礙城鎮化進(jìn)程 |
《經(jīng)濟參考報》：這些制度和政策對城鎮化進(jìn)程產(chǎn)生了哪些不利影響？
馮奎：正是因為在戶(hù)籍、農民工基本公共服務(wù)、保障性住房建設、土地利用、等級化的行政管理體制等方面存在大量的問(wèn)題，新型城鎮化向前推進(jìn)中遇到多方面障礙。
一是戶(hù)籍方面。過(guò)高落戶(hù)“門(mén)檻”排斥農民工。一些地方規定，“主城市落戶(hù)需要在主城區務(wù)工經(jīng)商5年以上，投資興辦實(shí)業(yè)3年累計稅收10萬(wàn)，或者1年納稅5萬(wàn)以上”；還有一些地方規定勞動(dòng)人口的落戶(hù)條件是，居住證持證人在同一居住地連續居住并依法繳納社會(huì )保險費滿(mǎn)七年、有固定住所、穩定就業(yè)、符合計劃生育政策、依法納稅等。
農民工落戶(hù)成本負擔機制尚未明確。東南沿海一些省份的積分落戶(hù)政策對本省戶(hù)籍農民工有特殊照顧，但對外省籍的農民工則沒(méi)有照顧。主要原因是，他們在流入地的落戶(hù)成本較高，到目前這筆成本的分擔機制并沒(méi)有建立起來(lái)。
居住登記制度配套措施跟進(jìn)不足。全國已有近2/3的省份取消了農民戶(hù)口和非農業(yè)戶(hù)口的劃分，建立了城鄉統一的戶(hù)口登記制度。但是，戶(hù)口登記制度統一的背后，配套政策大多沒(méi)有跟進(jìn)，養老、醫療、低保等方面的福利待遇基本沒(méi)有落實(shí)。
二是農民工基本公共服務(wù)方面。農民工子女平等接受義務(wù)教育服務(wù)還有障礙。這方面問(wèn)題一是入讀公辦學(xué)校難。在現行財政體制下，義務(wù)教育經(jīng)費撥付的依據是本地戶(hù)籍，大多數城鎮政府預算沒(méi)有針對外來(lái)農民工子女的教育經(jīng)費。二是擇校借讀費用高。廣東省一些城市規定，達不到積分的農民工子女在就讀公辦學(xué)校時(shí)，要交借讀費2-3萬(wàn)元。三是民辦打工子弟學(xué)校教學(xué)質(zhì)量較差。
城市對農民工公共衛生服務(wù)存在盲點(diǎn)和漏洞。農民工計劃免疫和婦幼保健可及性低于城市戶(hù)籍人口。農民工疾病防控服務(wù)與農民工高流動(dòng)性構成一對矛盾。農民工缺少職業(yè)病防護服務(wù)，他們在城中村的環(huán)境衛生條件較差。
外出農民工參加社會(huì )保險的比例總體較低。根據國家發(fā)改委城市和小城鎮改革發(fā)展中心的研究報告，2009年，參加基本養老保險、醫療保險、工傷保險和失業(yè)保險的農民工分別只占農民工總數的11.5%、18.9%、24.3%、7.15%。甚至由于社會(huì )保險設計和服務(wù)上存在的一些問(wèn)題，一些地方的農民工出現退保的現象。
三是保障性住房建設方面。大規模建設保障性房可能引發(fā)地方政府的金融風(fēng)險，保障性住房建設的可持續性差。當前，很多城市的保障性住房設計一般只針對本地戶(hù)籍人口，外地務(wù)工人員只能慢慢排隊。從世界各國經(jīng)驗來(lái)看，早期公租房供給少的時(shí)候，政府發(fā)揮主導作用；后期則要逐漸退出。但目前中國大規模保障性住房建設政府的角色尚未完全明晰。
四是土地管理方面。城鎮化過(guò)程中人的自由流動(dòng)與土地要素的不可自由流動(dòng)(流轉)二者之間產(chǎn)生了嚴重的沖突。農村集體土地與城市建設用地的關(guān)系至今未能理順。土地管理制度上存在的種種問(wèn)題，緣于各種法律制度中有關(guān)土地管理的表述，存在著(zhù)一定的矛盾；緣于不同歷史時(shí)期對土地的作用形成了不同的認識；緣于不同利益主體的利益在土地上的反映并不充分。土地管理制度改革已經(jīng)成為未來(lái)城鎮化的一個(gè)核心的問(wèn)題。
五是不合理的城市管理體制方面。等級化的行政管理體制，制約了較低等級的城鎮的發(fā)展。比如一些小城鎮，人口已經(jīng)達到中等城市的規模，但得不到相應的土地利用指標的政策支持，低等級城鎮獲取土地指標非常困難。
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新型城鎮化要求政府轉換職能實(shí)行五方面改革 |
《經(jīng)濟參考報》：十八大報告提出，堅持走中國特色新型城鎮化道路。這就要求對那些不符合新型城鎮化道路的體制機制進(jìn)行全方位的改革。您認為，改革需要從哪些方面入手？
馮奎：政府要增強責任意識、主體意識，通過(guò)機構調整、職能轉換等方式，推動(dòng)各方面體制機制改革。重點(diǎn)要從以下五方面入手。
其一，推進(jìn)戶(hù)籍制度改革�！笆舜蟆焙�，要繼續落實(shí)中央已經(jīng)制定的相關(guān)政策，放寬落戶(hù)條件。有關(guān)部門(mén)要盡快研究落實(shí)跨省農民工落戶(hù)的成本分攤機制，推動(dòng)包括3000多萬(wàn)舉家遷徙的農民工家庭和所謂的“新生代農民工”等重點(diǎn)人群的落戶(hù)。逐步取消城鄉農業(yè)戶(hù)口和非農戶(hù)口的劃分方式，建立城鄉統一的戶(hù)口登記管理制度。
其二，改善農民工的基本公共服務(wù)。要著(zhù)重圍繞農民工生活中迫切需要解決的問(wèn)題，出臺相關(guān)政策。擴大農民工社保覆蓋率、解決好農民工子女就學(xué)問(wèn)題，著(zhù)力爭取改善農民工的居住條件，建立和完善覆蓋城鄉的公共就業(yè)服務(wù)體系。
其三，推進(jìn)保障房建設。政府主導建設的保障性住房應該只針對社會(huì )中最低收入的城市弱勢群體，這些群體應包括農民工。在城市密集區以及大城市郊區，可以逐步改造，探索試點(diǎn)將出租屋納入保障性租賃住房體系。歐美日等發(fā)達國家、香港、新加坡等高度城市化地區政府在建設、管理保障性住房方面，形成了較為完備的融資、供地模式和合理的共建共管的管理模式，值得借鑒并融入到我國的政策設計中去。
其四，改革土地管理政策。要強化規劃管控，嚴格控制城鎮擴張的規模和速度，統籌各類(lèi)土地的功能，促進(jìn)土地利用綜合效率提高。通過(guò)挖掘存量土地潛力，大力拓展城鎮化發(fā)展用地新空間，包括積極盤(pán)活城鎮存量建設用地，有序推進(jìn)未利土地的開(kāi)發(fā)空間，積極調整城鄉建設用地布局。要完善土地市場(chǎng)體系，改革城鄉二元的土地管理制度，逐步建立城鄉統一的土地市場(chǎng)，擴大市場(chǎng)機制在土地資源配置上的作用范圍。土地征用制度、土地稅收制度、土地收益分配制度等等，事關(guān)城鎮化的推進(jìn)，要盡早加以改革完善。
其五，改革城鎮行政管理體制。要研究和制定符合新型城鎮化要求的“城市”標準，借鑒國際經(jīng)驗，針對中國國情，設計出中國的市制制度，通過(guò)行政體制改革為城鎮化建設松綁。要理順財政體制，增強低等級特別是一批特大型的小城鎮的活力，將它們培育成中小城市。