中國新一輪改革已經(jīng)啟動(dòng)。在諸多改革領(lǐng)域中有一大難題具有“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的性質(zhì)，那就是與“土地財政”相關(guān)的一系列改革的破題。
“土地財政”的成因繞不開(kāi)體制的變遷�；仡櫢母镩_(kāi)放30多年來(lái)的財政體制變遷，其實(shí)質(zhì)就是處理中央政府與地方政府之間，以及地方各級政府間的財力分配關(guān)系，核心問(wèn)題是明確各級政府之間支出責任和收入劃分。1994年稅制改革以來(lái)，地方財政收入占比從1993年的78%穩步下降至2011年52.1%的水平，而地方財政支出從1993年的72%上升到2011年的84.8%，中央和地方政府“財政收支倒掛”現象比較嚴重。一方面，“一級政府，一級事權，一級財權”的框架設計勢必驅動(dòng)各級政府以本級財政利益最大化為目標；另一方面，“收支倒掛”所導致的地方政府財力不足，讓地方政府不得不“借地生財”，造成“土地財政”依賴(lài)。隨著(zhù)全國財政收入逐步告別兩位數增長(cháng)時(shí)代，特別是地方土地出讓收入的大幅減少，以及城鎮化進(jìn)程加速帶來(lái)的社會(huì )民生剛性支出的增加，地方政府負債壓力大幅上升，債務(wù)不可持續是擺在中國經(jīng)濟面前的一大挑戰。
2003年以來(lái)，土地逐漸成為地方政府收入的一個(gè)主要來(lái)源。2003年到2012年間，土地轉讓金與地方本級財政收入的比例平均為50%。2010年最高達到72%。地方政府通過(guò)設立地方融資平臺等方式推動(dòng)地方投資建設，保持地方經(jīng)濟高速發(fā)展和各項投資項目支出，也積累了龐大的債務(wù)規模和融資利息償還金。這種通過(guò)土地融資以小搏大的做法，加劇了金融財政風(fēng)險。近兩年來(lái)，隨著(zhù)中央一系列房地產(chǎn)調控政策的落地以及土地拆遷成本大幅上升，土地出讓收入不斷減少，導致與土地相關(guān)的地方財政收入持續下降。以2012年為例，地方名義財政收入總規模達13.82萬(wàn)億，其中地方本級財政收入6.11萬(wàn)億，占比44%。2012年土地出讓金占地方財政收入的比重降至27%，其中凈收入占比僅為5.9%，加上土地相關(guān)稅收收入，2012年政府土地相關(guān)凈收入僅占財政總收入的20%，比10年前31.7%的峰值水平有顯著(zhù)的下降。
“土地財政”盛宴即將結束，未來(lái)到底何去何從關(guān)系重大。
“土地財政”的轉型不可能“畢其功于一役”，對相關(guān)領(lǐng)域的改革必須進(jìn)行通盤(pán)考慮。
首先，“土地財政”轉型應逐步擺脫土地所有權的制度束縛，未來(lái)應逐步剝離地方政府的土地經(jīng)營(yíng)管理職能，探索由國有土地資產(chǎn)管理公司代表政府經(jīng)營(yíng)，政府退出土地經(jīng)營(yíng)，做好規劃管制與土地市場(chǎng)的宏觀(guān)調控。
此外，加快深化財稅體制改革，逐步建立以物業(yè)稅為主體稅種，以營(yíng)業(yè)稅、房地產(chǎn)稅、資源稅和環(huán)境保護稅為輔助稅種，以企業(yè)所得稅為共享稅種的地方稅體系，使得中央和地方財力和事權相匹配。建立具有財政預算約束的地方舉債融資機制和透明的債務(wù)管理框架。
與此同時(shí)，要構建土地受讓金管理和儲備制度，完善資金使用和全口徑預算審查機制。在這方面，全國人大以及國家審計署必須發(fā)揮作用，加大審查、監督和執法力度。
可以想見(jiàn)的是，中央和地方關(guān)系的調整勢必涉及深層次利益重新分配，以及財稅、金融、土地等一系列重大改革，“土地財政”轉型乃至最后退出歷史舞臺勢必阻力重重。