要從根本上擺脫對“土地財政”的路徑依賴(lài)，不經(jīng)歷一番劇痛是不可能的，這對各地的經(jīng)濟承受力、忍耐力，都是嚴峻的考驗。當前首要的是推動(dòng)以分稅制改革為基礎的財稅體制改革，促進(jìn)地方政府尋找替代財源，真正建立具有財政預算約束的地方舉債融資機制和透明的債務(wù)管理框架。
曾經(jīng)為我國各地方政府創(chuàng )造出巨大資本盛宴的“土地財政模式”，
近兩年來(lái)，隨著(zhù)地方政府的債務(wù)風(fēng)險不斷攀升已越來(lái)越難以為繼，正面臨重要拐點(diǎn)。中國“土地財政”如何轉型以及成功與否，將決定未來(lái)改革的成敗。
在中國，“土地財政”有較強的制度成因和路徑依賴(lài)�；厮萜饋�(lái)，1994年的分稅制改革并不徹底，一個(gè)突出的問(wèn)題是基層財政的困難，表現為財權重心上移而事權重心下移，造成了財政收支的不匹配。1994年稅制改革以來(lái)，地方財政收入占比從1993年的78%逐步下降至2011年52.1%，而地方財政支出則從1993年的72%上升到2011年的84.8%，一升一降，形成了嚴重的兩級政府“財政收支倒掛”。
再看“土地財政”的內部結構，也嚴重失衡。一般而言，平衡性包括“總量平衡，結構平衡，過(guò)程平衡”等方面。首先，土地財政收入占財政總收入比重大，表現出總量不平衡性。其次，土地出讓金占土地收入比重過(guò)大，表現出結構不平衡性。土地收入中稅、費、租的比例嚴重失調，不僅影響政府的宏觀(guān)調控，也弱化了政府的監管力度。最后，在流轉環(huán)節與保有環(huán)節上，過(guò)于偏重流轉環(huán)節，表現出過(guò)程的不平衡性，并且占大頭的土地出讓金屬于流轉環(huán)節，更拉大了兩個(gè)環(huán)節的收入差距。這種重流轉輕保有的格局，強化了“一次性收費”的效應，不公平性，不可持續的特征表現明顯。
地方政府財政收入來(lái)源比較明確，主要包括三大部分：預算內財政收入、預算外財政收入和政府性基金收入。預算外收入中占比最大的是土地出讓金收入。從預算角度來(lái)看，我國的分稅制在實(shí)施中并未取消預算外資金，當稅收收入增長(cháng)難以彌補大量支出的壓力時(shí)，面對財政赤字，各級地方政府通�？倳�(huì )盡可能通過(guò)擴張預算外收入和體制外收入來(lái)增加可支配的財力。2003
年以來(lái)，“土地財政”逐漸成為地方政府收入的主要來(lái)源。從2003年到2012年，土地轉讓金與地方本級財政收入的比例平均為50%，2010年最高曾達到72%。
在土地出讓金可使地方政府將以后50年至70年的土地收益一次性收取的情況下，地方政府有充足的手段多賣(mài)地、快賣(mài)地、早賣(mài)地、賤賣(mài)地，甚至不惜頂風(fēng)違法用地。2011年，國家土地總督察辦公室發(fā)布的第4號國家土地督察公告稱(chēng)：“有的省份基本農田保護面積已逼近規劃目標，有的省份耕地后備資源不足”；“13個(gè)�。▍^）違法占用耕地超過(guò)一萬(wàn)畝�！倍鴩乐氐耐恋剡`法問(wèn)題幾乎都與地方政府有關(guān)。地方政府通過(guò)土地融資“以小博大”，不斷加劇金融、財政風(fēng)險，通過(guò)設立地方融資平臺等方式推動(dòng)地方投資建設，保持地方經(jīng)濟高速發(fā)展和各項投資項目支出，也積累了龐大的債務(wù)規模和融資利息償還金。
金融危機以來(lái)的大規模財政刺激計劃，以及信貸寬松相應推升了中國政府部門(mén)，特別是地方政府的債務(wù)杠桿率。地方政府的債務(wù)風(fēng)險隨之不斷攀升。例如東南沿海的一些縣市，基礎設施建設投資每年高達數百億元，財政投入僅占10%
，土地出讓金約占30%左右，60%靠土地抵押從銀行貸款融資。國家審計署2011年審計結果顯示，截至2010年底，地方政府性債務(wù)余額達107174．91億元，其中政府負有償還責任的67109.51億元，而地方政府承諾用土地出讓收入作為償債來(lái)源的債務(wù)余額達25473.51億元。
與此同時(shí)，以地方政府為主導的城鎮化戰略提速也給地方政府帶來(lái)了巨大的財政壓力。據相關(guān)測算，“十二五”期間城鎮化催生的地方政府公共投資規模將達30萬(wàn)億。根據預算草案，2013年地方財政收入合計11.5427萬(wàn)億元，支出總量為11.8927萬(wàn)億，收支差額達3500億元。地方政府財力捉襟見(jiàn)肘，如此巨額的投資資金從何而來(lái)一直是個(gè)懸著(zhù)的大難題。
特別是2010年以來(lái)，隨著(zhù)中央政府一系列房地產(chǎn)調控政策的“落地”以及土地拆遷成本的大幅上升，土地出讓收入的不斷減少使得與土地相關(guān)的地方財政收入持續下降。以2012
年為例，地方名義財政收入總規模達13.82 萬(wàn)億，其中地方本級財政收入6.11
萬(wàn)億，占比44%。當年土地出讓金占地方財政收入的比重降至27%，其中凈收入占比僅為5.9%，加上土地相關(guān)稅收收入，2012年政府土地相關(guān)凈收入僅占財政總收入的20%，比10年前31.7%的峰值水平有顯著(zhù)的下降。
而要從根本上擺脫對“土地財政”的路徑依賴(lài)，實(shí)現土地財政的全面轉型，不經(jīng)歷一番劇痛是不可能的，這對各地的經(jīng)濟承受力、忍耐力，都是艱巨的考驗。當前首要的是推動(dòng)以分稅制改革為基礎的財稅體制改革，健全中央和地方財權和事權匹配的轉移支付制度，促進(jìn)地方政府尋找替代財源，真正建立具有財政預算約束的地方舉債融資機制和透明的債務(wù)管理框架。最核心的內容，是建立以物業(yè)稅為主體稅種，以營(yíng)業(yè)稅、房地產(chǎn)稅、資源稅和環(huán)境保護稅為輔助稅種，以企業(yè)所得稅為共享稅種的地方稅體系。
此外，還須建立具有財政預算約束力的地方舉債融資機制和透明的債務(wù)管理框架。未來(lái)，中央政府允許合格的地方政府在市場(chǎng)上公開(kāi)發(fā)行市政債或許已是大勢所趨。事實(shí)上，2011年10月，為建立規范的地方政府舉債融資機制，上海市、浙江省、廣東省及深圳市就已在試點(diǎn)地方政府自行發(fā)債了，這可以視作中國金融體制改革道路上的重要轉折點(diǎn)。問(wèn)題是，如果地方政府的償債資金來(lái)源依然建立在“土地財政”上，那就說(shuō)明風(fēng)險仍然沒(méi)有消弭。許多發(fā)達國家的地方政府是可以自行發(fā)債的，而償債資金的來(lái)源是地方政府自行開(kāi)征的地方稅收，這是發(fā)達國家和成熟市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展的大方向。我們的地方政府也能走上這條路嗎？