對“城市化”與“城鎮化”內涵的理解，在今天已不僅是學(xué)術(shù)問(wèn)題，更是實(shí)踐和政策導向問(wèn)題。在國際經(jīng)濟學(xué)界，城市化是個(gè)使用了100多年、反映農村人口向城市轉移的通用詞匯，是城市經(jīng)濟學(xué)科的研究對象，而城鎮化則是我國官方的提法，學(xué)界主張把“城鎮化”等同于“城市化”，但實(shí)際上兩者有很大區別。
　　城市化的本質(zhì)是農業(yè)人口轉化為非農業(yè)人口，并向城市集中的聚集過(guò)程，即大規模的鎮發(fā)展成為城市的過(guò)程�！俺鞘谢�”的英文詞“urbanization”的前綴“urban”指的是都市，日本和我國臺灣地區將“城市化”譯為“都市化”。從經(jīng)濟發(fā)展規律看，城市規模越大，密度越高，集聚效應就越大，同時(shí)節省的資源越多，對人口的吸引力也越大。這就是世界各國人口和經(jīng)濟產(chǎn)出都集中于少數大城市的原因。美國大城市人口占全國的80%，創(chuàng )造的GDP占全美的84%；日本三大都市圈集中了全國68.7%的人口和73.6%的GDP；韓國的人口和GDP也集中在七大城市中。我國改革開(kāi)放以來(lái)，不論是技術(shù)型人才還是農民工，大多“孔雀東南飛”，尤其是向北京、上海和深圳這些特大城市流動(dòng)。但是，城市規模過(guò)大又會(huì )帶來(lái)城市病以及生產(chǎn)、生活成本上升等問(wèn)題，導致逆城市化和城市圈的發(fā)展，即以大城市為中心帶動(dòng)周邊中小城市發(fā)展。
　　而城鎮化的涵義似乎比城市化更廣，既包含了“城市化”又包含了“鄉鎮化”。在實(shí)際應用中，城鎮化不僅體現了城市化的主張，更突出了“鄉鎮化”的政策導向，即以小城鎮為依托，實(shí)現農村人口就業(yè)和生活方式由農村向城市的轉換。我國在城市化路徑選擇上，出現了究竟是以發(fā)展大城市為主還是以發(fā)展小城鎮為主的理論主張和政策導向的爭論也源于此。
　　我國幅員廣闊，地區經(jīng)濟發(fā)展很不均衡。以“胡煥庸線(xiàn)”（黑龍江黑河與云南騰沖的連線(xiàn)）揭示的人口密度分布來(lái)劃分，我國東南部土地面積占比為36%，人口和GDP占比均則達到94%以上，具備了大中小城市和農村協(xié)調發(fā)展的必要性和相應的條件；而西北方地廣人稀，經(jīng)濟基礎差，不適宜搞分散式的小城鎮建設和人口集聚，而需要通過(guò)提高密度即城市化來(lái)增強人口和產(chǎn)業(yè)的吸收力，獲得聚集帶來(lái)的規模效應和外部性。還應看到，我國無(wú)論是人口的集聚度還是經(jīng)濟的集聚度，在整體上都明顯落后于發(fā)達國家，區域經(jīng)濟發(fā)展還比較分散。因此，在我國城市化路徑選擇上，提出“東南部城鎮化，西北部城市化”，既比較科學(xué)而又符合國情。
　　從城市產(chǎn)生與發(fā)展的內生機制看，城市化強調市場(chǎng)機制的作用，通過(guò)集聚效應來(lái)吸引外來(lái)人口流入，并形成規模經(jīng)濟，進(jìn)而促進(jìn)整個(gè)國家城市化率的提高。城市提供的機會(huì )越多，就越具有吸引力；反之，城市的生產(chǎn)和生活成本提高，其吸引力就會(huì )降低，其發(fā)展規模就會(huì )受到制約。這都是市場(chǎng)選擇的結果。
　　而城鎮化強調政府的主導作用。這主要表現在，其一，城鎮化體現了中國特色的發(fā)展模式。把縣域、建制鎮納入城市范疇，目的是要通過(guò)政府和體制的引導，依靠小城鎮聚集人口，縮小地區和城鄉差距，將全面建成小康社會(huì )落到實(shí)處。其二，我國城市存在行政等級，政府行政機構的設置和公共服務(wù)設施的建設都與城鎮行政等級密切相關(guān)。所以，雖然有很多鎮規模已非常大，人口達到十幾萬(wàn)甚至幾十萬(wàn)。但限于行政級別，這些鎮的行政機構和公共服務(wù)設施如管理、規劃、治安等，只能由上級縣、市派出，不能單獨設立。此外，城鎮化還與我國現行的戶(hù)籍管理、社會(huì )保障、醫療衛生和教育等行政體制相適應。從某種意義上說(shuō)，建制鎮納入城市范疇，是“被城市化”了，人為地提高了城市化水平。過(guò)去“離土不離鄉，進(jìn)廠(chǎng)不進(jìn)城”式的“鄉村城鎮化”，被證明效果并不理想。然而不可否認，“城鎮化”是實(shí)現“城市化”不可逾越的階段，加快小城鎮的建設，才能提高城市化的水平和質(zhì)量，這也是最切合我國基本國情的新型城鎮化道路。這就要求我國在推進(jìn)城市化進(jìn)程中，既要遵循人口和產(chǎn)業(yè)流動(dòng)的市場(chǎng)化潮流，充分發(fā)揮市場(chǎng)機制的作用，防止城市盲目開(kāi)發(fā)；也要充分發(fā)揮政府的導向作用，尤其要發(fā)揮政府在地區間大規模轉移財政支付的作用，加大對小城鎮基礎設施和公共服務(wù)的投資，賦予其更多的行政權力，提高其公共服務(wù)職能，以增強小城市尤其是建制鎮對人口和產(chǎn)業(yè)的吸引力。
　　足見(jiàn)，城市不等于城鎮，城市化不等于城鎮化，城市化水平不等于城鎮化水平。目前學(xué)術(shù)界和媒體普遍存在將這些概念混淆或通用的現象。筆者以為，為促使我國在城市化發(fā)展路徑和政策取向上做出正確的選擇，各方應正確理解和認識、區分這些概念的內涵及其理論主張和政策導向。