在中國經(jīng)濟增速回落、高房?jì)r(jià)鋌而走險、影子銀行突飛猛進(jìn)的情況下，中國的商業(yè)銀行和地方債務(wù)風(fēng)險普遍被外界所擔憂(yōu)。
中國究竟有多少地方債務(wù)？到目前為止還沒(méi)有一個(gè)準確的定數。好在中央政府已經(jīng)意識到了地方債務(wù)風(fēng)險，明確提出要“完善地方政府債務(wù)風(fēng)險控制措施”�，F在中國銀監會(huì )也已經(jīng)開(kāi)始整治平臺貸款，對房地產(chǎn)和“兩高一限”的貸款已經(jīng)發(fā)出了風(fēng)險警示，并對外界擔心的“影子銀行”祭出了鐵拳，關(guān)閉丙類(lèi)賬戶(hù)。同時(shí)，中國證監會(huì )也掀起了對債券市場(chǎng)的監管風(fēng)暴，這些無(wú)疑表明中國新一屆政府正在全力化解中國金融體系的風(fēng)險，宏觀(guān)決策意識已經(jīng)發(fā)生了調整，不再通過(guò)“攤大餅”的方式在“發(fā)展中”掩蓋矛盾和解決問(wèn)題。
但要徹底、快速地解決地方債務(wù)問(wèn)題并不是一件容易的事情。尤其在各地換屆之后，面對經(jīng)濟增速回落和財政收入縮減、土地財政“捉襟見(jiàn)肘”的情況下，地方政府融資的迫切性和意愿非常高，都想通過(guò)舉債來(lái)緩解燃眉之急，并想快速地修飾本地的經(jīng)濟數據和裝飾自己的城市名片，地方性融資平臺不但不能及時(shí)還舊賬，反而舉借新債的沖動(dòng)更為強烈。
要限制地方政府賣(mài)地和債務(wù)擴張更非易事，為此，中國人民銀行行長(cháng)周小川早在去年4月份就提出了對地方債務(wù)的約束和激勵機制，主旨是想表達通過(guò)債務(wù)屬地化或本地化來(lái)約束發(fā)債主體的沖動(dòng)，避免債務(wù)外延產(chǎn)生的火燒連營(yíng)，但實(shí)施起來(lái)仍有諸多阻礙。
以美國為例，他們發(fā)債的目的就是為了向全世界舉債來(lái)維系債務(wù)消費的模式，如果只把美國的國債賣(mài)給美國人，美國人肯定不會(huì )干，雖然屬地化、本地化有諸多好處，不會(huì )像次貸危機、歐債危機那樣出現全球蔓延，但這不符合美國債務(wù)擴張和美元霸權的戰略意圖，如果不讓美國對外發(fā)債，量化寬松的印鈔行為就難以為繼。若將中國的地方債出售給當地居民，來(lái)約束地方政府更行不通，除非行政體制改革，讓地方政府變成真正的服務(wù)型政府，居民具有參與決策和監督地方政府行為的權力，否則約束機制無(wú)從談起。
我們實(shí)施起來(lái)并非易事，我們應該朝著(zhù)“約束機制”這條路來(lái)走，讓地方政府的財政收支和公共服務(wù)公開(kāi)透明，走向陽(yáng)光化，減少腐敗和浪費，避免地方政府的“大躍進(jìn)”，防止制造地方債務(wù)危機和制造“代際不公”。我們知道長(cháng)期的政府債券往往都具有“跨代分配”的特征，前人短期舉債后人長(cháng)期來(lái)還，這樣會(huì )制造諸多代際不公平現象。尤其在目前中國地方長(cháng)官任命制的背景下，很多官員的任期都像走馬燈一樣，而且很多新官上任都要燒“三把火”，于是一些地方政府都采取“長(cháng)借短用”、“跨代分配”的長(cháng)期政府債券來(lái)彌補財政資金缺口，將長(cháng)期政府債券用來(lái)實(shí)現地方政府負責人的短期目標，即在短期之內政績(jì)最大化，而將大量的還款責任延續給后人，這種行為在短期之內雖然會(huì )刺激經(jīng)濟，但卻會(huì )損害長(cháng)遠利益。地方政府盲目的GDP擴張會(huì )提前攫取社會(huì )資源和經(jīng)濟增長(cháng)的后勁，會(huì )制造一大堆的“產(chǎn)能過(guò)�！焙透瘮」こ�。因此，地方政府要量入為出，不能再大規模舉債和無(wú)限度擴張。
從《預算法》修正案草案公布的內容來(lái)看，決策層對地方政府自行發(fā)債還是持謹慎態(tài)度，對地方債在法律條文上仍未開(kāi)口子。十一屆全國人大常委會(huì )第27次會(huì )議審議的《預算法修正案（草案二次審議稿）》刪除了一審稿中擬對地方政府債務(wù)實(shí)行“限額管理”的規定，并重申“除法律和國務(wù)院另有規定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。而我國《擔保法》第8條也明確規定：“國家機關(guān)不得為保證人”。如果地方債既無(wú)地方政府信譽(yù)擔保，也無(wú)法律保護，其違約風(fēng)險應該很大，就不應該隨便賣(mài)給居民。況且，目前中國的地方債主要是由地方政府成立的融資平臺來(lái)承借，融資平臺舉來(lái)的債既不屬于地方債也不屬于公司債，是一個(gè)繞開(kāi)預算法為地方政府籌資的特定融資平臺，經(jīng)常是用地方政府信用作為隱性擔保來(lái)舉債，現在參與借債的大都是銀行等機構投資者，他們既有迫使地方政府還債的能力，也有自我抵御風(fēng)險的能力，而居民根本不具有這樣的能力。
另外，地方政府的舉債沖動(dòng)靠屬地居民根本無(wú)法抑制，因為地方債和地方融資平臺是迫于政績(jì)考核和財稅制度，是一個(gè)制度性難題。自1994年分稅制改革之后，中央拿走了大頭，地方稅體系又遲遲不能成型，隨著(zhù)地方財政收入的緊張，“人吃馬喂”、公共服務(wù)開(kāi)支、“鋪攤子”等都需要錢(qián)，加之地方長(cháng)官為了烏紗帽的考核“達標”，各地方之間出現了相互競爭、相互角力的格局，競速GDP和擴大基礎設施建設就成了主要方向，于是很多地方政府只好以拼命借貸融資的方式來(lái)進(jìn)行。以往除了舉債，經(jīng)營(yíng)城市的土地出讓金收入是地方財政的主要來(lái)源，但隨著(zhù)房地產(chǎn)調控和土地財政收入打折扣之后，地方政府只能想方設法去舉債和增加收稅，而這與當前宏觀(guān)減稅的大背景相悖，但卻是目前的現實(shí)狀況。
如果想真正落實(shí)減稅政策，想徹底改變地方財政“寅吃卯糧”，打破土地財政，就必須要盡快啟動(dòng)財稅體制改革，調整中央與地方之間的稅收分配格局，適當向地方政府傾斜分配，讓地方政府的財權與事權相匹配，否則土地財政難以打破，房地產(chǎn)調控難以落實(shí)，減稅政策很難執行到位，地方政府的舉債沖動(dòng)也難以抑制，即使地方政府融資平臺今天關(guān)張了，過(guò)一段時(shí)間可能又會(huì )以另一種融資形式出現。另外，地方債以后不能再濫發(fā)，若非得發(fā)行就一定要堅持“誰(shuí)借誰(shuí)還”的原則，實(shí)施行政“問(wèn)責制”和責任追溯機制，盡量避免制造過(guò)多的、不負責任的“代際不公”現象。