制度創(chuàng )新的核心是調動(dòng)人的積極性。人的積極性提高，不僅有經(jīng)濟因素，還有社會(huì )、文化、政治和環(huán)境因素，因此構建先行區的創(chuàng )新制度，不僅要從經(jīng)濟理論和運行機制上進(jìn)行創(chuàng )新，還得在社會(huì )、文化、精神、環(huán)境上進(jìn)行創(chuàng )新，形成有利于人才聚集和成長(cháng)的經(jīng)濟、政治、文化、精神和生態(tài)創(chuàng )新機制，這是先行區的歷史使命。
　　人的本質(zhì)是各種社會(huì )關(guān)系的總和，因此個(gè)人首先是一種“社會(huì )人”和“組織人”，然后才是“經(jīng)濟人”，除了追求物質(zhì)經(jīng)濟利益以外，個(gè)人還有人身安全、就業(yè)安全、自尊心、情感依托、社會(huì )地位、自我實(shí)現等社會(huì )性的需要，因此，人的擇業(yè)行為或目標追求直接依賴(lài)于其生活的社會(huì )、文化、政治、精神和生態(tài)環(huán)境。
　　由于科技不斷創(chuàng )新，經(jīng)濟制度和社會(huì )結構處于不斷演變的過(guò)程中，先行區的發(fā)展與整個(gè)國民經(jīng)濟關(guān)系是一個(gè)“因果的動(dòng)態(tài)演進(jìn)關(guān)系”，作為演進(jìn)過(guò)程先行者的先行區，應當放在全球整體的社會(huì )、經(jīng)濟、政治、文化、生態(tài)背景中進(jìn)行考察，才能清楚地揭示先行經(jīng)濟運行的規律，才能制定科學(xué)的先行區人才聚集政策。
　　亞當?斯密認為，維系和處理人與人之間關(guān)系最佳的經(jīng)濟運行方式是市場(chǎng)，因為市場(chǎng)全面反應了人與人之間的情感訴求和想象空間，市場(chǎng)的不確定性是人的情感不確定性的集中體現。但是，先行區要聚集人才，就得給人才創(chuàng )造一個(gè)“確定”的制度、政策、文化、精神、政治和生態(tài)環(huán)境，降低人才選擇的不確定性風(fēng)險，人才才有可能匯聚于先行區創(chuàng )業(yè)。
　　鑒于人才本質(zhì)上是經(jīng)濟、文化、社會(huì )、精神、生態(tài)關(guān)系總和，先行區的人才政策創(chuàng )新指標，就得圍繞人才的本質(zhì)進(jìn)行創(chuàng )新。中國對地區考核往往以國民生產(chǎn)總值（GDP）作為主要經(jīng)濟價(jià)值考核內容，但GDP只是社會(huì )價(jià)值組成部分，吸引人才的先行區社會(huì )價(jià)值還包括社會(huì )平等、生態(tài)平衡、幸福感受和閑暇時(shí)間，因此福利制度、失業(yè)保障、環(huán)境保護、生態(tài)經(jīng)濟、休假制度和其它幸福指標，是先行區人才體制綜合“考量”的重要內容。為此，先行區本身的考核目標，要與人才創(chuàng )新匹配。先行區考核目標分為經(jīng)濟價(jià)值目標、社會(huì )文明目標、生態(tài)文明目標和文化價(jià)值目標，先行區社會(huì )追求的綜合目標是經(jīng)濟價(jià)值、生態(tài)價(jià)值、文化價(jià)值、社會(huì )價(jià)值綜合的經(jīng)濟質(zhì)量和生活質(zhì)量的總和。只有設計、創(chuàng )造并實(shí)踐這樣的先行區，才能保證人才的全面自由發(fā)展。
　　從經(jīng)濟成本考察，人的自由流動(dòng)是有交易成本的，交易成本越低的制度創(chuàng )新，人才流動(dòng)越充分，越會(huì )吸引人才流入�？扑雇ㄟ^(guò)分析邊際交易成本，發(fā)現制度創(chuàng )新對經(jīng)濟績(jì)效具有重大影響，邊際交易成本低洼的地區，往往是人才、資本、信息、技術(shù)匯聚地。比如，資本市場(chǎng)發(fā)達、解決糾紛的法律制度安排合理的地方，有利于降低利益關(guān)系人之間相互協(xié)調的邊際交易成本。因此，先行區的制度創(chuàng )新要適應和匹配當事人自由擇業(yè)的行為，而不是要當事人去適應舊制度。因此，越是有利于人才流動(dòng)的制度，越有可能吸引人才向先行區匯聚。
　　諾思認為，在影響人的行為決定、資源配置與經(jīng)濟績(jì)效的諸多因素中，市場(chǎng)機制和制度因素并重。制度是內生變量，對先行經(jīng)濟價(jià)值增長(cháng)有著(zhù)重大影響。諾斯認為，制度創(chuàng )新一方面是因為先行政策創(chuàng )新等外在性的變化導致先行區潛在價(jià)值洼地的形成，但這些潛在的價(jià)值洼地無(wú)法在規定的現有制度內實(shí)現價(jià)值，只有進(jìn)行人才制度創(chuàng )新，才能將先行區潛在的價(jià)值通過(guò)創(chuàng )新機制實(shí)現。當然，制度創(chuàng )新只有在創(chuàng )新預期創(chuàng )造的凈收益大于預期的成本時(shí)，人才才會(huì )匯聚到先行區，先行區制度創(chuàng )新蘊藏的價(jià)值才會(huì )創(chuàng )造出來(lái)。市場(chǎng)創(chuàng )新、技術(shù)創(chuàng )新和企業(yè)收入預期增長(cháng)的潛在價(jià)值存在將促成人才“制度創(chuàng )新”。如果科技創(chuàng )新、信息傳播、知識進(jìn)步等創(chuàng )新成本的降低也會(huì )導致價(jià)值洼地擴大而催化人才“制度創(chuàng )新”。因此，資源創(chuàng )新、科技創(chuàng )新、管理創(chuàng )新、產(chǎn)品創(chuàng )新、市場(chǎng)創(chuàng )新都有可能導致制度創(chuàng )新成本降低，上述制度創(chuàng )新的引爆點(diǎn)出現，潛在的價(jià)值洼地通過(guò)人才創(chuàng )新機制，將產(chǎn)生成倍的利潤。
　　某種制度安排下的預期收益與預期成本的關(guān)系，決定人才制度創(chuàng )新的效益，但這種收益與成本關(guān)系的變化并不能及時(shí)發(fā)現，制度創(chuàng )新就可能存在著(zhù)一定的時(shí)滯性，人才制度有時(shí)會(huì )僵化，從而導致人才外流。為順利推動(dòng)先行經(jīng)濟特別是先行區新產(chǎn)業(yè)的形成，先行區人才制度創(chuàng )新需要政策創(chuàng )新來(lái)推動(dòng)。比如，為了調動(dòng)創(chuàng )業(yè)者的積極性，某些先行區在人才制度上已經(jīng)進(jìn)行先行先試的創(chuàng )新：計劃建設深港澳人才特區，建立健全有利于現代服務(wù)業(yè)人才集聚的機制，營(yíng)造便利的工作和生活環(huán)境：創(chuàng )新管理機制，研究制定相關(guān)政策措施，為外國籍人才、港澳臺人才、海外華僑和留學(xué)歸國人才在先行區的就業(yè)、生活以及出入境等提供便利；將先行區納入經(jīng)國家批準的省級專(zhuān)業(yè)資格互認先行先試試點(diǎn)范圍；允許取得香港執業(yè)資格的專(zhuān)業(yè)人士直接為先行區企業(yè)和居民提供專(zhuān)業(yè)服務(wù)，服務(wù)范圍限定在先行區內，具體政策措施及管理辦法由行業(yè)主管部門(mén)商有關(guān)方面制定；允許取得中國注冊會(huì )計師資格的香港專(zhuān)業(yè)人士擔任內地會(huì )計師事務(wù)所合伙人，在先行區先行先試；通過(guò)稅收優(yōu)惠吸引全球人才匯聚先行區，為先行區帶來(lái)信息、技術(shù)、資源、資本和管理等方面的資源。對在先行區工作、符合先行區規劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要的境外高端人才和緊缺人才，暫由當地人民政府按內地與境外個(gè)人所得稅負差額給予的補貼，免征個(gè)人所得稅。
　　總體來(lái)講，先行區人才制度創(chuàng )新，是資源、產(chǎn)業(yè)、管理、科技、產(chǎn)品和市場(chǎng)創(chuàng )新的“先聲”。人才樂(lè )意來(lái)、留得住、發(fā)展好，先行區的發(fā)展才有希望。