當前，中國有諸多領(lǐng)域改革亟待啟動(dòng)，在這些領(lǐng)域中，有一大難題決定關(guān)鍵成敗，且牽一發(fā)而動(dòng)全身，那就是與“土地財政”相關(guān)的一系列改革的破題。
回顧中國改革開(kāi)放30年多來(lái)的財政體制變遷，其實(shí)質(zhì)就是處理中央政府與地方政府之間，以及地方各級政府間財政分配關(guān)系的一項基本制度，核心問(wèn)題是明確各級政府之間支出責任和收入劃分，以及轉移支付制度等。1994年稅制改革以來(lái)，地方財政收入占比從1993年的78%穩步下降至2011年52.1%的水平，而地方財政支出從1993年的72%上升到2011年的84.8%，中央和地方政府財政收支倒掛現象比較嚴重。
目前，中國地方政府財政收入來(lái)源主要包括三大部分：預算內財政收入、預算外財政收入和政府性基金收入。預算外收入中占比最大的是土地出讓金收入。從預算角度來(lái)看，我國的分稅制在實(shí)施中并未取消預算外資金的存在，當稅收收入增長(cháng)難以彌補大量支出的壓力時(shí)，面對財政赤字，各級地方政府就盡可能通過(guò)擴張預算外收入和體制外收人來(lái)增加自己的可支配財力。2003年以來(lái)，“土地財政”逐漸成為地方政府收入的一個(gè)主要來(lái)源。2003-2012年間，土地轉讓金與地方本級財政收入的比例平均為50%。2010年最高達到72%。
“土地財政”具有較高的杠桿率。在現行土地制度下，地方政府對土地資源配置起著(zhù)絕對控制和支配作用。由于土地出讓金可使地方政府將以后50年-70年的土地收益一次性收取，必然造成地方政府運用各種手段多賣(mài)地、快賣(mài)地、早賣(mài)地、賤賣(mài)地，甚至不惜頂風(fēng)違法用地。地方政府通過(guò)土地融資“以小搏大”，金融、財政風(fēng)險加劇地方政府通過(guò)設立地方融資平臺等方式推動(dòng)地方投資建設，保持地方經(jīng)濟高速發(fā)展和各項投資項目支出，也積累了龐大的債務(wù)規模和融資利息償還金。
然而，近兩年越來(lái)越多的事實(shí)表明。中國的“土地財政依賴(lài)”模式已經(jīng)難以持續，“土地財政”轉型面臨重要拐點(diǎn)。地方政府的債務(wù)風(fēng)險不斷攀升。根據穆迪報告，中國地方債務(wù)余額已經(jīng)達到12萬(wàn)億左右。但是另一方面，以地方政府為主導的城鎮化戰略提速也給地方政府帶來(lái)了非常大的財政壓力。據相關(guān)測算，“十二五”期間城鎮化催生的地方政府公共投資規模將達30萬(wàn)億元，根據2013年預算草案報告，2013年地方財政收入合計11.5427萬(wàn)億元，地方財政支出總量為11.8927萬(wàn)億元，地方財政收支差額達到3500億元。特別是2010年以來(lái)，隨著(zhù)中央一系列房地產(chǎn)調控政策的“落地”以及土地拆遷成本的大幅上升，土地出讓收入不斷減少導致與土地相關(guān)的地方財政收入持續下降。在地方政府財力有限的情況下，如此巨額的投資資金從何而來(lái)一直是一個(gè)大難題。
中國“土地財政”盛宴即將結束，未來(lái)到底何去何從關(guān)系重大，但“土地財政”的轉型也不能畢其功于一役，其相關(guān)領(lǐng)域的改革也必須進(jìn)行頂層設計和通盤(pán)考慮。
首先，“土地財政”應逐步擺脫土地所有權的束縛。一是逐步剝離地方政府的土地經(jīng)營(yíng)管理職能，探索由國有土地資產(chǎn)管理公司代表政府經(jīng)營(yíng)，政府退出土地經(jīng)營(yíng)而做好土地微觀(guān)規劃管制與土地市場(chǎng)的宏觀(guān)調控。二是規劃區內經(jīng)營(yíng)性國有土地由國有土地資產(chǎn)管理公司經(jīng)營(yíng)管理，公益用地由政府按照市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行征購。此外，集體土地在規劃許可的情況下可以直接入市分享農地增值收益。
其次，改革現有中央地方財稅體制，建立財政收支平衡制度。一是必須實(shí)現財源結構的合理化和實(shí)現財政分配的結構合理化，才能保證財政收支平衡。二是要擴大稅基，建立獨立穩定的地方稅體系。當前，提高我國房產(chǎn)稅總收入的一個(gè)重要前提，就是要盡量拓寬我國房產(chǎn)稅的稅基，確立明確的征稅依據和靈活的征稅體制。這種拓寬并不是盲目加重房產(chǎn)稅的征稅負擔，而是在具體開(kāi)發(fā)征稅對象能力的基礎上做出逐步調整。短期內完善以營(yíng)業(yè)稅為主體稅種的地方稅體系；長(cháng)期看應建立以物業(yè)稅為主體稅種，以營(yíng)業(yè)稅、房地產(chǎn)稅、資源稅和環(huán)境保護稅為輔助稅種，以企業(yè)所得稅為共享稅種的地方稅體系。
再次，構建土地受讓金管理和儲備制度�？捎赏恋貎錂C構、地方財政局、稅務(wù)局及資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司設置財政專(zhuān)戶(hù)，保證收入及時(shí)納入管理和儲備機制內，其他部門(mén)不得私設賬戶(hù)。在此基礎上，以實(shí)現財政支出責任配置與財政收入籌集能力相適應為目標，建立完善土地征收績(jì)效評價(jià)體系。
最后，健全財政轉移支付制度，促進(jìn)地方政府尋找替代財源和發(fā)市政債。建立具有財政預算約束的地方舉債融資機制，合理控制地方政府債務(wù)水平。未來(lái)國家應允許合格的地方政府在市場(chǎng)上公開(kāi)發(fā)市政債。事實(shí)上，2011年10月，為建立規范的地方政府舉債融資機制，經(jīng)國務(wù)院批準，上海市、浙江省、廣東省、深圳市開(kāi)展地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)，這是中國金融體制改革道路上的重要轉折點(diǎn)。但如果地方的償債資金來(lái)源仍繼續建立在“土地財政”上，風(fēng)險顯然沒(méi)有消弭。許多發(fā)達國家地方政府是可以自行發(fā)債的，償債資金的來(lái)源就是地方政府自行開(kāi)征的地方稅收，這是發(fā)達國家和市場(chǎng)經(jīng)濟成熟市場(chǎng)的大方向。