城鄉戶(hù)籍制度是目前在我國被普遍批評的一種具有福利身份區隔和歧視性的制度，這一制度制定并形成于我國的計劃經(jīng)濟時(shí)期，同時(shí)也被認定為是“二元經(jīng)濟結構”的最顯著(zhù)標志之一。對于戶(hù)籍制度改革的共識是眾多改革之中最為充分的，但至今改革幅度仍然很小，未見(jiàn)大規模起步。同時(shí)它也是近年來(lái)眾多改革領(lǐng)域中，改革目標方向路徑認識最不統一，被利益綁架最深，最缺乏改革動(dòng)力的一個(gè)制度。
戶(hù)籍制度改革之所以艱難，是因為它不僅僅是一個(gè)簡(jiǎn)單的社會(huì )登記制度，而是和各種社會(huì )福利關(guān)聯(lián)在一起，而社會(huì )福利又是與各地方政府尤其是城市政府的財政掛鉤的。因為牽扯到城市政府和城市原住居民的實(shí)際利益，才讓?xiě)艏母镒兊脧碗s難辦，并遭到各大城市的市長(cháng)們的普遍反對。
而新形勢下，戶(hù)籍改革的主要困難已經(jīng)發(fā)生了變化。過(guò)去，戶(hù)改的困難主要在于城鄉二元結構，城市和農村的社會(huì )保障水平不一致，甚至在農村基本沒(méi)有社會(huì )保障，唯一的保障是土地和子女，農民一旦進(jìn)城轉為非農戶(hù)口，就意味著(zhù)他的社保從無(wú)到有，全部由城市政府負擔，所以能吃上“國家糧”是一件天大的事情。
經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展演進(jìn)，社會(huì )保障制度雖然仍然不平等，但已經(jīng)基本實(shí)現全覆蓋，土地的社會(huì )保障功能也因此弱化，大部分農民已經(jīng)不指望土地養家養老，大量土地被拋荒棄種。農民想要由農村轉移到縣城，變?yōu)槌鞘袘?hù)口，已經(jīng)是很容易的事情，甚至很多農民不愿意轉到縣城，認為沒(méi)有這個(gè)必要，道理很簡(jiǎn)單，因為轉到縣城戶(hù)口并不能帶來(lái)更多的社會(huì )保障。
可見(jiàn)，城鄉二元結構已經(jīng)不再是戶(hù)籍制度的主要障礙，現在的主要障礙是區域差異，以及大中小城市發(fā)展水平之間的差異�，F在的情況是，如果你只是想把農村戶(hù)口變?yōu)槌鞘袘?hù)口是很容易的，但要變成北上廣深這些大城市的戶(hù)籍卻很困難，甚至你想要把廣州市戶(hù)口變成北京市戶(hù)口都不容易。
當然，這些大城市也推出了一些戶(hù)籍改革辦法，比如上海、廣州等地實(shí)行的居住證制度，只要累積到足夠的積分就能獲得當地戶(hù)籍，用這種辦法可以吸引更多的高學(xué)歷、高技術(shù)人才，提高人才對城市的忠誠度，對城市發(fā)展是有好處的，但這些指標注定與農民工無(wú)關(guān)，不管他們怎么奮斗，都難以達到那些指標。所以，從對未來(lái)2億多農民工群體進(jìn)程的角度上考慮，居住證積分制度只是權宜之計，不是長(cháng)久之法。
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戶(hù)籍背后的社會(huì )福利改革有多難？ |
那么，戶(hù)籍改革是否真像一些人說(shuō)的那么難呢？要解答這個(gè)問(wèn)題，我們不妨從城市生活的實(shí)際體驗來(lái)分析，看看戶(hù)籍到底會(huì )影響到城市生活的哪些方面。
第一，最大的問(wèn)題當然是社會(huì )保障的流轉，包括城鄉之間的流轉，也包括城市之間的流轉，農民工從一個(gè)城市流動(dòng)到另一個(gè)城市，但是社會(huì )保險很難帶走，戶(hù)籍成為流轉的阻礙。如果我們能夠建立起一張全國統一的社會(huì )保障網(wǎng)，設立全國統一的社會(huì )保障基金，所有人交的錢(qián)都存入這個(gè)基金當中，在任何地方都能夠同等繳納和支取，交的多享受得就多，交的少享受得就少，那么也就解決了地區發(fā)展水平的差異問(wèn)題和人口輸入地與輸出地之間的財政公平性問(wèn)題。
第二，是大家討論較多的購房購車(chē)問(wèn)題，部分城市發(fā)出“限購令”，買(mǎi)房、買(mǎi)車(chē)必須是本地戶(hù)口，甚至本地戶(hù)口也要搖號，外地人根本買(mǎi)不了房和車(chē)，但是一方面這些政策是反市場(chǎng)化的，只是特殊時(shí)期的特殊辦法，我們不應該也不需要把它當作長(cháng)期的困難來(lái)考慮；另一方面這些政策只是在一小部分城市中實(shí)行，大部分二、三線(xiàn)城市是沒(méi)有限購政策的，我們不能把它當作普遍性問(wèn)題來(lái)考慮。
第三，是子女受教育問(wèn)題，這是許多人想要獲得城市戶(hù)口的首要原因。城鄉之間、區域之間的教育資源差異不平等是不爭的事實(shí)，而要改變這種不平等又是一個(gè)長(cháng)期過(guò)程。一些人擔心，如果把外來(lái)工子弟進(jìn)入城市公立學(xué)校就讀完全放開(kāi)，會(huì )有大量的農村學(xué)生涌入城市，特別是北京、上海這樣教育資源優(yōu)勢明顯的大城市，農村孩子都來(lái)跟城市孩子搶奪資源，將是城市不可承受之重。
實(shí)際上，他們把問(wèn)題看得過(guò)于嚴重，即便完全放開(kāi)，也不可能所有學(xué)生都擠到一線(xiàn)城市去“搶資源”，因為如果父母在二三線(xiàn)城市或者農村工作，不可能讓自己的子女在別的城市上學(xué)；而如果父母本身就在這些一線(xiàn)城市工作，他們?yōu)檫@個(gè)城市創(chuàng )造了財富和稅收，那么他們讓子女在這個(gè)城市就讀，是天經(jīng)地義的事，城市政府必須承擔起這個(gè)責任。
另一個(gè)棘手的問(wèn)題是高考，高校資源豐富的城市都會(huì )對本地學(xué)生予以?xún)A斜，優(yōu)先錄取本地學(xué)生，如果能夠實(shí)現全國統一錄取比例，做到一視同仁，那么在哪里考試都一樣，也就沒(méi)有必要再爭取一個(gè)北京、上海的戶(hù)口了。
第四，是土地問(wèn)題，過(guò)去我們非常強調戶(hù)籍改革與土地改革的聯(lián)動(dòng)，但現在我越來(lái)越發(fā)現，兩者的聯(lián)動(dòng)性正在變弱，原因就在于土地的社會(huì )保障功能在弱化，相當大部分的農民工已經(jīng)不需要靠土地作為生活保障，未來(lái)隨著(zhù)城市化進(jìn)程的推進(jìn)，農業(yè)人口的比重會(huì )越來(lái)越少。我不太同意重慶等地用土地換戶(hù)籍的做法，土地改革的方向應該是允許土地買(mǎi)賣(mài)，讓農民可以帶著(zhù)土地置換來(lái)的財富進(jìn)城，而不是像現在這樣把土地大面積拋荒浪費。
第五，是辦理各種手續、證件的便利性問(wèn)題�，F在個(gè)人的信息已經(jīng)全國聯(lián)網(wǎng)，要在外地辦理任何證件手續，在技術(shù)上都不存在問(wèn)題，根本沒(méi)有必要跑到戶(hù)籍所在地，現在人為的行政阻隔導致了很多不必要的麻煩，我們完全可以通過(guò)行政審批制度改革來(lái)解決。
通過(guò)以上的分析，我們可以看到，要解決戶(hù)籍問(wèn)題，并不在于戶(hù)籍登記本身，而在于與戶(hù)籍相關(guān)聯(lián)的附帶事務(wù)，只要解決了這些“附帶問(wèn)題”，戶(hù)籍改革就可以化繁為簡(jiǎn)。甚至，只要戶(hù)籍的附帶價(jià)值被成功剝離，戶(hù)籍恢復期原始的戶(hù)口登記功能，那么戶(hù)籍制度改不改都無(wú)所謂。
今天中國的許多改革之所以“顯得”艱難，是因為許多完全可以通過(guò)經(jīng)濟手段解決的問(wèn)題，卻被行政制度人為阻礙，包括戶(hù)籍改革在內，要解決這些問(wèn)題并不存在太多技術(shù)上的障礙，只要上層下決心，都可以改正過(guò)來(lái)。所以，中央政法工作會(huì )議上講，三年之內完成戶(hù)籍制度改革，其實(shí)是完全可以做到的。