到七月一日，《社會(huì )保險法》已實(shí)施兩周年了。這兩年，形勢發(fā)展很快，對養老保險制度提出了很多新挑戰。提高養老保險統籌層次無(wú)疑最具急迫性。
第一，由于社保制度地方割據，影響了人口的自由流動(dòng)，尤其是廣大農民工；第二，社�；鸬胤礁顡�，影響集中投資，多元化投資體制難以建立起來(lái)，只能全部存入財政專(zhuān)戶(hù)，享有同期活期銀行存款的利息，導致未來(lái)支付能力嚴重受損，進(jìn)而影響到養老金待遇水平的提高；第三，統籌層次低下，在地區之間存在較大差異性，贍養率較高和經(jīng)濟發(fā)展較為落后的地區當期收不抵支，于是，各級財政不得不出面給予補貼，且補貼總額逐年增加，2012年的補貼2648億元，2011年是2272億元，2010年是1954億元，加大了財政的負擔，形成了宏觀(guān)資金運用低效。因為在財政給予大量補貼的同時(shí)，每年養老保險基金又形成較大規模的結余，例如，2012年當年結余4444億元，2011年是4132億元，2010年是2839億元，等于每年的財政轉移支付“置換”成養老保險基金的當年結余，而這些結余則存放在財政專(zhuān)戶(hù)里不能動(dòng)，只能享受不到2%的活期存款利息，遠低于CPI，形成負利息收入。此外，統籌層次低還導致政策不統一，碎片化嚴重等諸多問(wèn)題。
統籌層次低還為地方債務(wù)危機增添了不確定性，使之具有加劇的可能性。審計署剛剛公布的《36個(gè)地方政府本級政府性債務(wù)審計結果》顯示，截止2012年底，36個(gè)地方政府本級政府性債務(wù)已達3.85萬(wàn)億元。全國地方政府舉債規�？傤~有幾個(gè)版本：2011年審計署公布的公告是10.7萬(wàn)億元；有科研單位公布的數據是18萬(wàn)億元；今年4月博鰲論壇上，財政部前部長(cháng)項懷誠認為，地方債務(wù)大約為20萬(wàn)億元左右。
有課題研究認為，在不改革的情況下，中國財政面臨的壓力有四個(gè)，即養老、醫療、環(huán)保和鐵路債等，這四項里，前兩項是人口老齡化引致的。因為在老齡化條件下，養老金的支付和長(cháng)期照護支出將不得不擴大規模。據測算，在不改革的情況下，中國政府的債務(wù)占GDP的比重在2040年會(huì )達到45%，到2050年會(huì )達到160%。屆時(shí)，當年的收支缺口會(huì )越來(lái)越大。
如果統籌層次不能提高，地方政府的道德風(fēng)險就有可能將某些潛在的養老隱性債務(wù)風(fēng)險予以擴大，以滿(mǎn)足當期支付，這等于擴大了地方政府或有債務(wù)的規模，甚至大肆舉債以應付當期養老金支付。這樣的話(huà)，不但不可能將土地價(jià)格壓下來(lái)，反而會(huì )使地方政府陷入巨大的債務(wù)危機之中。
如果說(shuō)“賣(mài)地”是支撐地方財政的一個(gè)命脈的話(huà)，那么，很多地方將養老保險費“補繳”作為支撐地方支付當期養老金一個(gè)法寶。所謂補繳，就是指有些地方政府臨時(shí)發(fā)文，以較低的“價(jià)格”將臨近退休人員納入到制度之中，以“解”當期支付養老金的燃眉之急。2011年，全國補繳收入為1482億元，占全國繳費收入的11.62%，就是說(shuō)，十分之一左右的繳費收入是由“補繳”形成的。未來(lái)養老金支付缺口毫無(wú)疑問(wèn)作為隱性債務(wù)將留給后任政府，那時(shí)，這些隱性債務(wù)必將顯性化，成為地方政府債務(wù)危機的“重要貢獻”。提高統籌層次，明晰養老保險的責任，地方政府將再也不可能從事任何基金的支出或收入活動(dòng)，從而切斷了地方政府道德風(fēng)險的根源，有利于解決地方債務(wù)危機問(wèn)題。
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22年統籌層次未有實(shí)質(zhì)性進(jìn)步 |
但是當前，除了直轄市和個(gè)別省份之外，中國真正實(shí)現省級統籌的省份寥寥無(wú)幾，更不要說(shuō)全國統籌。為什么省級統籌都這么難呢？
有人認為是富裕地區反對，現實(shí)中確實(shí)存在某些富裕地區不愿把錢(qián)上交，對提高統籌層次有抵觸情緒的問(wèn)題。但這只是問(wèn)題的一半，只適用于有結余的省份�，F實(shí)的情況是，還一半的省份收不抵支，年年有缺口，他們非常愿意提高統籌層次，這樣就等于矛盾上交。
所以，另一半更主要原因是“上一級政府”，無(wú)論是發(fā)達地區還是不發(fā)達地區都在推諉，不愿意把統籌層次提高到“我”這個(gè)層級，不愿意承擔養老保障的終極責任。這樣既可將資金留在本地區內，同時(shí)，“我”這一級又沒(méi)有最終的責任。只要統籌層次比“我”(省級)低，“我”(省級)就有權繼續讓“我”的下一級政府永遠承擔養老保障的統籌責任。1991年國務(wù)院就頒布的《關(guān)于企業(yè)職工養老保險制度改革的決定》(國發(fā)33號)，指出“尚未實(shí)行基本養老保險基金省級統籌的地區，要積極創(chuàng )造條件，由目前的市、縣統籌逐步過(guò)渡到省級統籌”。但是，22年過(guò)去了，統籌層次依然沒(méi)有實(shí)質(zhì)性進(jìn)步。
造成“上一級政府”推諉的原因可能有很多，主要有兩個(gè)。
第一，由基本養老保險制度設計決定�，F行養老保險制度的社會(huì )統籌部分是“現收現付制”。在經(jīng)濟社會(huì )二元結構下，統籌層次越高，越不利于制度的財務(wù)平衡，信息就越不對稱(chēng)，很容易出現逆向選擇。具體說(shuō)就是，一旦提高統籌層次，下級政府的積極性會(huì )下降，基金征繳收入就容易減少，同時(shí)，養老金支出就容易擴大。比如，某市退休人員是100萬(wàn)，一旦提高到省級統籌，可能一夜之間就變成110萬(wàn)，各省市如果都出現這種虛報的道德風(fēng)險，領(lǐng)取養老金的人數將大大增多，也就意味著(zhù)支出增加。這“一多一少”可能會(huì )導致制度收支出現逆轉，所形成的缺口最終仍需財政來(lái)填補。所以，在外部經(jīng)濟發(fā)展失衡條件下，統籌層次低有低的好處。
第二，財政分灶吃飯體制下養老保險制度財權事權不明晰�！渡鐣�(huì )保險法》規定，縣級以上財政均有義務(wù)補貼養老保險，這樣，省、市(地)、縣三級政府都可以轉移支付，加上中央政府，等于四級政府都有責任。其實(shí)，這又等于很模糊。四級政府都想逃避責任，同時(shí)，又都想管理基金。最終，只能是以管理繳費形成的養老基金作為條件，把統籌責任放在“下級”身上吧。于是，統籌層次就成了一個(gè)博弈的結果，統籌層次低就保留到了現在。
養老金制度是中央政府的責任，任何一個(gè)國家都一樣，還沒(méi)有一個(gè)國家是由地方政府征收，地方政府發(fā)放的�；攫B老保險的舉辦人只能是中央政府，而不是地方政府，這一點(diǎn)是沒(méi)有任何含糊。所以，在中國，應該明確實(shí)現中央水平的統籌層次�！渡鐣�(huì )保險法》明確規定，養老保險制度應該實(shí)行全國水平的統籌，其他險種實(shí)現省級統籌。
既然“上一級政府”向“下一級政府”推諉統籌層次的原因有兩個(gè)，解決這兩個(gè)問(wèn)題的辦法也有兩個(gè)。
第一，解決社會(huì )統籌與二元經(jīng)濟社會(huì )結構的沖突問(wèn)題。比如，可采取改變制度結構的辦法來(lái)規避道德風(fēng)險，加強多繳多得的激勵因素，擴大名義賬戶(hù)的比例等等，但更多地表現為政治問(wèn)題，只要政治的和行政的指令強制執行，還是能夠執行下去的，政府會(huì )有很多風(fēng)險防范的措施。一步一步地從省級統籌到全國統籌更穩妥，但一步到位實(shí)現在全國統籌也不是沒(méi)有可行性的。
1935年美國通過(guò)《社會(huì )保險法》時(shí)，二元經(jīng)濟結構也十分明顯。從城市化率看，1935年美國城鎮化率大概是55%左右，與今天中國差不多；從二元結構情況看，發(fā)達的核心工業(yè)地帶從波士頓和巴爾的摩開(kāi)始，向西一直延伸到圣·路易斯和圣·保羅，幾乎集中了所有的制造業(yè)和社會(huì )財富，紡織城、鋼鐵城、制鞋城、陶瓷城等，幾乎聚集了全國三分之二的城鎮人口；相比之下，欠發(fā)達地區是以提供棉花、木材、礦石、牛肉等初級產(chǎn)品為主的廣袤的南方大平原和西部地區，由此形成了美國初級產(chǎn)品和制造產(chǎn)品的商品交換二元格局。它與今天我國的東、中、西部地區的二元結構有很多相似之處。美國建立的制度就是DB型現收現付制，但美國人還是堅持下來(lái)了；從經(jīng)濟發(fā)展水平看，美國1935年人口為1.272億，按1992年價(jià)格計算，當時(shí)的GDP總量為6984億美元(時(shí)價(jià)731億美元)，人均GDP僅為5488美元(時(shí)價(jià)575美元)，跟中國今天的發(fā)展水平也差不多。所以，關(guān)于“上一級政府”推諉的動(dòng)機還是可以遏制的，還沒(méi)到房地產(chǎn)價(jià)格的程度。
第二，既然認識到由于權責不清，缺乏立法，造成上級欺負下級的現象，所以，有必要分清責任，厘清邊界，把養老金的事權和財權統一起來(lái)。省級統籌無(wú)疑是一個(gè)過(guò)渡，全國統籌才是目標。
當務(wù)之急是要以立法的名義，將中央政府的養老責任明確起來(lái)，財權也全部劃到中央政府手里，由中央政府負責管理養老保險繳費的資金，這樣，縣級以上政府就無(wú)須將養老保險納入社會(huì )發(fā)展規劃，縣級政府也無(wú)須“給予必要的經(jīng)費支持”了，地方政府不管征收，全部上繳中央，責任由中央來(lái)承擔。否則，沒(méi)有這些明確的責任劃分，提高統籌層次將永遠是葉公好龍。