2013年4月15日，在中國交通運輸部禁令依然生效的前提下，在中國船東的一片反對聲中，巴西淡水河谷“馬來(lái)西亞”號成功�？窟B云港港口并在卸下鐵礦石后于4月17日悄然離開(kāi)。淡水河谷“大船計劃”嚴重損害了中國航運企業(yè)的利益，危及中國的航運安全。這一事件，再次刺痛了中國船東協(xié)會(huì )的神經(jīng)，并置交通主管部門(mén)于尷尬境地。
對淡水河谷“大船計劃”，我們應該作出全面的思考，并從制度上作出應對。
我國是世界上最大的鐵礦石進(jìn)口國和消費國，每年進(jìn)口貿易量超過(guò)世界鐵礦石貿易量的60%。2012年，我國進(jìn)口鐵礦石7.4億噸。其中，來(lái)自澳大利亞的進(jìn)口量為3.51億噸，來(lái)自巴西的進(jìn)口量為1.64億噸。作為全球最大的鐵礦石生產(chǎn)商，巴西淡水河谷自然希望能搭上中國經(jīng)濟快速增長(cháng)的“便車(chē)”，擴大其鐵礦石在中國市場(chǎng)上的份額。淡水河谷決定重新進(jìn)入航運市場(chǎng)，藉此降低海運成本，增強巴西鐵礦石的競爭力。
“大船計劃”由35艘40萬(wàn)噸級散貨船組成。其中，19艘由淡水河谷直接擁有，其余16艘則由淡水河谷長(cháng)期租用�！按蟠媱潯币坏┞鋵�(shí)，淡水河谷將成為世界上最大的鐵礦石運輸企業(yè)。事實(shí)上，淡水河谷的雄心遠不止于此。全球經(jīng)濟危機持續多年，新舊船舶價(jià)格大幅下降，船廠(chǎng)日子舉步維艱。這些都為淡水河谷低位介入海運業(yè)提供了良機。手里有貨，心里不慌，淡水河谷將戰略目標定位為控制巴西至中國之間的鐵礦石運輸。若中國政府不加以制止，淡水河谷“大船計劃”還有大幅增加的可能。例如，根據《金融時(shí)報》2012年4月的報道，淡水河谷礦石及戰略負責人公開(kāi)宣稱(chēng)，淡水河谷擬建100艘40萬(wàn)噸級的巨型貨船。
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淡水河谷“各個(gè)擊破”戰術(shù)初見(jiàn)成效 |
2011年年底，首艘淡水河谷巨輪�？看筮B港卸貨。隨后，2012年1月29日，交通運輸部下發(fā)《關(guān)于調整超設計規范船型船舶靠泊管理的通知》(廳水便[2012]13號，簡(jiǎn)稱(chēng)“13號文”)，規定“超過(guò)現行規范設計船型的大型干散貨、油品船舶，不再采取‘一船一議’的方式進(jìn)行靠泊管理�！庇捎谖覈壳吧袥](méi)有可以�？�40萬(wàn)噸級散貨船的航道和泊位，在“13號文”沒(méi)有取消或40萬(wàn)噸級鐵礦石碼頭建成之前，淡水河谷將不能合規�？恐袊劭�。
“13號文”出臺之后，我國最大的海運企業(yè)中國遠洋運輸(集團)總公司(簡(jiǎn)稱(chēng)“中遠集團”)和淡水河谷之間的矛盾進(jìn)一步升級。2012年5月，時(shí)任中遠集團總經(jīng)理、現任中遠集團董事長(cháng)馬澤華公開(kāi)表示，淡水河谷拒絕使用中遠貨船已有兩月，中遠正考慮向中國商務(wù)部遞交申訴。淡水河谷對此予以否認，但雙方之間的矛盾迄今難以彌合。
事實(shí)上，為了能使其巨輪早日�？恐袊a頭，針對不同的對象，淡水河谷采取了有拉有打、各個(gè)擊破的策略。第一，對中國政府部門(mén)，淡水河谷保持低調和配合姿態(tài)。在“13號文”出臺之后，淡水河谷曾高調反擊，表示驚詫。隨后，淡水河谷逐漸放低身段，頻頻認錯，并通過(guò)簽訂采購大單向中國政府示好。除了與中央部門(mén)保持接觸外，淡水河谷還與地方政府頻繁互動(dòng)，爭取支持。第二，對鋼廠(chǎng)、造船廠(chǎng)、港口和銀行，淡水河谷采取拉攏手段。淡水河谷聲稱(chēng)，“大船計劃”實(shí)施后，鋼廠(chǎng)進(jìn)口鐵礦石的成本下降，船廠(chǎng)造船訂單增多，港口吞吐量和中轉量增加，銀行的航運金融業(yè)務(wù)擴大。第三，對航運企業(yè)，淡水河谷則通過(guò)短期利益，分化航運企業(yè)的立場(chǎng)。此外，淡水河谷還頻頻放風(fēng)，聲稱(chēng)要在中國周?chē)㈣F礦石分銷(xiāo)中心。
應當承認，淡水河谷的應對策略相當成功。目前，部分中國鋼鐵企業(yè)表達了對淡水河谷的支持；中國最大的民營(yíng)船廠(chǎng)熔盛重工公司已經(jīng)公開(kāi)表態(tài)，稱(chēng)40萬(wàn)噸級巨輪為“不可逆轉的趨勢”；連云港不顧交通部的禁令，允許淡水河谷巨輪�？�；招商局表示，對40萬(wàn)噸級巨輪最終獲得放行非常有信心。即使同屬航運企業(yè)陣容，中國第二大散貨運輸企業(yè)中海發(fā)展也表示，“淡水河谷大船�？窟B云港一事對公司并沒(méi)有影響”。
應當承認，船舶大型化符合航運業(yè)未來(lái)的發(fā)展趨勢。然而，就我國目前的實(shí)際情況而言，允許淡水河谷40萬(wàn)噸級巨輪�？恐袊劭诓环衔覈膰依�，并將對我國的航運安全、經(jīng)濟安全和國家安全提出挑戰。
第一，“大船計劃”實(shí)施將會(huì )對我國的經(jīng)濟安全帶來(lái)不利影響。
“大船計劃”的實(shí)施有利于淡水河谷將其在鐵礦石貿易方面的影響力延伸至海運領(lǐng)域，進(jìn)而包攬鐵礦石生產(chǎn)、銷(xiāo)售以及運輸業(yè)務(wù)，最終獲取鐵礦石貿易和海上運輸的雙重壟斷，增加我國經(jīng)濟發(fā)展的成本。隨著(zhù)“大船計劃”的逐步深入，淡水河谷對中國經(jīng)濟的滲透力和影響力將進(jìn)一步加大，中國的經(jīng)濟安全將會(huì )面臨挑戰。
第二，巨輪和港口作業(yè)的安全性不能得到保證，不利于我國的國防安全。
盡管淡水河谷聲稱(chēng)，其40萬(wàn)噸級巨輪的安全性有保證，然而，巨輪投入運營(yíng)后不久，就在巴西出現安全事故，導致港口癱瘓。不管結論如何，至少可以說(shuō)明40萬(wàn)噸級船舶的安全上存在風(fēng)險。除了船舶本身的安全性存疑之外，目前中國并沒(méi)有能接待40萬(wàn)噸級船舶的港口、碼頭泊位和航道，港口能否安全作業(yè)本身也存在著(zhù)疑問(wèn)。我國沿海很多民用碼頭與軍事碼頭相鄰。一旦巨輪在我國港口發(fā)生事故，其后果勢必是災難性的，并將嚴重影響我國的國防安全。
第三，“大船計劃”實(shí)施將會(huì )沉重打擊我國航運企業(yè)。
目前，全球運力嚴重過(guò)剩，航運業(yè)整體虧損嚴重。允許40萬(wàn)噸級巨輪�？恐袊a頭，將會(huì )鼓勵貨主進(jìn)一步造船，延緩航運復蘇的進(jìn)程。海運是一個(gè)戰略性行業(yè)，作為全球貿易大國和航運大國，中國必須擁有一定規模的船隊，確保我國的航運安全和經(jīng)濟安全。
第四，從長(cháng)遠看，鋼廠(chǎng)、造船廠(chǎng)、港口和銀行并不能從“大船計劃”中獲益。
眾所周知，三大礦商對鐵礦石價(jià)格具有很強的控制力。鐵礦石價(jià)格，主要取決于供求而不是成本。目前，絕大多數鐵礦石貿易合同采取的都是到岸價(jià)，而不是離岸價(jià)。也就是說(shuō)，即使運費降低，也只是增加了礦商的利潤而已，中國鋼廠(chǎng)并不會(huì )從中獲得多少好處。對于中國的造船業(yè)而言，個(gè)別船廠(chǎng)確實(shí)可以從淡水河谷的大船訂單中獲益。然而，從全局角度考慮，船廠(chǎng)的訂單主要來(lái)自航運企業(yè)。船廠(chǎng)與航運的關(guān)系可謂是一榮俱榮，一損俱損。建造船舶往往需要大量的金融支持，一旦中國航運企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況惡化，銀行的貸款將有可能成為不良貸款，金融業(yè)也勢必因此受到波及。中國港口的情況與此類(lèi)似。目前，在淡水河谷的游說(shuō)之下，很多地方政府都準備建設40萬(wàn)噸級鐵礦石碼頭，重復建設的苗頭已經(jīng)顯露。然而，中國尚未利用的岸線(xiàn)資源已經(jīng)不多，重復建設將會(huì )造成國家財產(chǎn)的巨大浪費，也會(huì )令港口未來(lái)在與淡水河谷的談判中處于不利地位。
由于淡水河谷的游說(shuō)和分化，相關(guān)部門(mén)和行業(yè)的立場(chǎng)已經(jīng)有所動(dòng)搖。政府應當及時(shí)協(xié)調各方立場(chǎng)，在堅持國家利益至上的前提下，妥善處理大船�？恐袊劭谑录�。
第一，確保政令暢通，維護中央權威。
依據我國的法律規定，國際船舶在進(jìn)入中國港口前，必須獲得相關(guān)部門(mén)的批準。對于不遵守國家法律法規和行業(yè)主管部門(mén)規定的單位和個(gè)人，必須問(wèn)責。從性質(zhì)上講，“13號文”屬于規范性文件范疇，效力等級不高。作為行業(yè)主管部門(mén)，交通運輸部應考慮在合法合規的前提下，制定部門(mén)規章，妥善解決港口安全作業(yè)問(wèn)題。
第二，針對不同的行業(yè)，采取不同的措施。
隨著(zhù)全球經(jīng)濟的持續低迷，我國的航運企業(yè)、港口企業(yè)和造船企業(yè)深受影響。我國應將海運發(fā)展上升為國家戰略，探索稅制改革，制定《海運促進(jìn)法》，從而為我國海運企業(yè)創(chuàng )造公平的競爭環(huán)境和良好的經(jīng)營(yíng)環(huán)境。對于造船企業(yè)面臨的困境，應考慮海洋維權的需要和發(fā)展海洋經(jīng)濟的需要，通過(guò)國家公務(wù)船舶、軍事船舶的訂單和政策引導，幫助造船企業(yè)走出困境。對于港口企業(yè)鐵礦石碼頭建設，國家應當堅持宏觀(guān)調控，堅持總量控制、適度超前的政策，避免重復建設。
第三，鼓勵不同行業(yè)、不同企業(yè)之間交叉持股、聯(lián)合自強。
我國應考慮借鑒國外發(fā)達國家的作法，鼓勵鋼廠(chǎng)和航運企業(yè)簽訂長(cháng)期運輸合同，鼓勵“國貨國運”和“國輪國造”，鼓勵航運企業(yè)、鋼廠(chǎng)和港口之間相互入股，一致對外。此外，對于礦商投資中國碼頭，我國不宜禁止，但應進(jìn)行國家安全審查。
當今的國際經(jīng)濟交往中，通過(guò)法律手段解決雙方的糾紛已成為常態(tài)。中國和巴西都是世界貿易組織的成員，雙方還在1979年簽訂了《中華人民共和國和巴西聯(lián)邦共和國海運協(xié)定》。我國可以依據中巴海運協(xié)定、世貿組織規則和國內法，對淡水河谷的行為予以反擊。
第一，依據中巴雙邊海運協(xié)定，要求巴西落實(shí)國民待遇原則。
根據中巴海運協(xié)定第3條第1款的規定，“締約兩國間的貨物貿易應優(yōu)先由締約各方海運企業(yè)經(jīng)營(yíng)的商船承運”。淡水河谷寧肯以高價(jià)租用別國船隊也不使用中遠船舶的作法，違反了中巴雙邊協(xié)定。中國政府可以要求巴西政府磋商解決問(wèn)題。
第二，依據《對外貿易法》和《反壟斷法》的規定，采取必要的救濟措施。
淡水河谷“大船計劃”的實(shí)施，嚴重損害了中國航運企業(yè)的利益，危及中國的航運安全，中國航運企業(yè)可以依據《對外貿易法》第37條和第45條，要求有關(guān)部門(mén)進(jìn)行調查并依法采取必要的救濟措施。此外，淡水河谷拒絕使用中遠船舶的行為，涉嫌實(shí)施了《反壟斷法》第17條規定的“拒絕交易”和“差別待遇”，構成“濫用行為”，中國航運企業(yè)可以要求有關(guān)部門(mén)進(jìn)行調查并依法采取必要的救濟措施。
第三，堅持循序漸進(jìn)的國民待遇原則，實(shí)施適度的貨載優(yōu)先制度。
取消“貨載保留”政策是我國政府的入世承諾之一。但是，服務(wù)貿易總協(xié)定(GATS)本身存在著(zhù)許多國民待遇原則的例外，例如政府采購和補貼的規定。因此，將政府物資、軍事物資以及涉及國計民生的重要戰略物資優(yōu)先配給國輪承運，并不違反國際慣例與我國的入世承諾。