6月份經(jīng)濟數據即將出爐，各機構預測實(shí)體經(jīng)濟增速繼續保持疲軟。國務(wù)院雖然容忍全年經(jīng)濟增速放緩，但為了調整長(cháng)期扭曲的結構，近日出臺金融支持轉型升級的十條意見(jiàn)。
在國務(wù)院參事夏斌看來(lái)，危機后全球主要經(jīng)濟體的結構調整和需求萎縮還將持續，這決定了給予中國靠粗放式增長(cháng)來(lái)解決國內問(wèn)題的空間縮小、時(shí)間不多了。要轉變發(fā)展方式，立足點(diǎn)是提高質(zhì)量與效益，主攻方向是經(jīng)濟結構戰略性調整，戰略基點(diǎn)是擴大內需，關(guān)鍵是深化改革。
| |
糾正政府在市場(chǎng)運行中的過(guò)度干預 |
中國經(jīng)濟時(shí)報：近十年來(lái)我國投資、消費、凈出口比例嚴重失衡。
2003年－2011年GDP增長(cháng)中年均約50％都來(lái)自投資的推動(dòng)。產(chǎn)業(yè)結構發(fā)展也不協(xié)調，國民收入分配格局嚴重失調。是什么原因導致結構失衡？如何糾正扭曲的結構？
夏斌：近年來(lái)居民消費率逐步下降，主因是國民收入分配中居民可支配收入在急劇下降，其次是居民預防性?xún)π顒?dòng)機增強，相當部分人因擔心社會(huì )保障的不穩定，有點(diǎn)積蓄卻不敢消費。
在農村，主要是在城市化、工業(yè)化過(guò)程中本應全部歸屬農民的土地增值收益，絕大部分被政府與企業(yè)所獲。
2001年－2010年，全國土地出讓收入由0．13萬(wàn)億元增長(cháng)到2．7萬(wàn)億元，增長(cháng)了19．9倍。但農民通過(guò)征地拆遷補助和失地補助兩項，僅獲得土地出讓收入的37％。
2010年遼寧、浙江、河南三省征地補償費占土地收入的比重，分別低到不可想像的
10．37％、2．91％和12．99％。
在城市，居民收入增長(cháng)慢的主因，是薪酬收入偏低、財產(chǎn)收入在下降。股市下跌，儲蓄是負利率損失。過(guò)去幾年快速發(fā)展的傳統制造業(yè)，資本有機構成高。國企壟斷問(wèn)題嚴重，分紅制度又不健全，且資源稅等要素價(jià)格便宜，刺激了第二產(chǎn)業(yè)的不斷擴大。而能促進(jìn)就業(yè)、普遍提高勞動(dòng)者薪酬水平的勞動(dòng)密集型經(jīng)濟、服務(wù)經(jīng)濟的發(fā)展，在各種行政管制及扭曲制度下受到明顯抑制。要扭轉此局面，問(wèn)題直指土地增值收益分配制度的改革、收入分配改革、國企改革、利率市場(chǎng)化改革以及重要的產(chǎn)業(yè)結構調整等。
過(guò)去幾年，各地方政府土地收入大幅增加，并以此為杠桿，高倍撬動(dòng)了金融資源，加快了第二產(chǎn)業(yè)投資。特別是壟斷性央企，更有條件以獨占的優(yōu)勢，積累大量利潤和巨額資本，撬動(dòng)巨額的信貸資金，并實(shí)施多元化經(jīng)營(yíng)，形成了產(chǎn)業(yè)結構的重大扭曲。而對民營(yíng)投資服務(wù)經(jīng)濟的限制過(guò)多、門(mén)檻過(guò)高，資金難以進(jìn)入。利率、匯率、資源要素價(jià)格改革的滯后，再遇上前幾年不可忽視的外部需求繁榮的刺激，一拍即合，助推了壟斷性、資源性企業(yè)更有條件以較低的成本加快擴張。要想徹底扭轉此局面，直指稅收改革、國退民進(jìn)、落實(shí)新非公36條、利率匯率資源等要素價(jià)格的改革。
我們要糾正扭曲的結構，僅靠經(jīng)濟體自身的運行解決不了，必須要糾正政府在市場(chǎng)運行中的過(guò)度干預，要重新討論政府在市場(chǎng)運行中的合理邊界問(wèn)題。全球金融危機后中國啟動(dòng)了國內經(jīng)濟結構的重大戰略性調整，有利于恢復世界經(jīng)濟的再平衡。而全球經(jīng)濟的恢復和健康發(fā)展，也會(huì )促進(jìn)中國經(jīng)濟收窄“結構失衡”的缺口。
經(jīng)濟增長(cháng)的改革和最終調整要守住系統性風(fēng)險的底線(xiàn)，成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟環(huán)境不會(huì )用利率杠桿來(lái)調控。我們現在信貸規模在控制，利率杠桿也不完全起作用，這樣在改革過(guò)程中，沒(méi)有好好協(xié)調，結果投資失控、消費失控。當前要守住三大風(fēng)險：房地產(chǎn)風(fēng)險、地方融資平臺風(fēng)險和影子銀行風(fēng)險。如果房地產(chǎn)出事，銀行就有事，好多房地產(chǎn)的錢(qián)又都從理財市場(chǎng)來(lái)。地方融資平臺與土地財政有關(guān)，土地財政又和銀行體系有關(guān)。國民經(jīng)濟的各種矛盾都交織在一塊。
要守住風(fēng)險又不能一刀切。有些地方和投資項目是有回報的。比如發(fā)市政債券可以?xún)斶�。有些項目是沒(méi)有回報的，地方財政收入如果可以補，問(wèn)題也不大，但要把握好度。從我國國情看，有些地方政府拿了很多好資產(chǎn)，最后可以賣(mài)資產(chǎn)還債。但要考慮平衡。我們是人口大國，要保持長(cháng)期的經(jīng)濟增長(cháng)，必須把內需和市場(chǎng)發(fā)展起來(lái)。
中國經(jīng)濟時(shí)報：國務(wù)院一直在討論改革方案，有的人認為可以繼續“摸著(zhù)石頭過(guò)河”，但容易改的都已改或正在改，剩下的都是難啃的“骨頭”，如收入分配制度改革。你認為怎樣推出改革措施，以避免中國經(jīng)濟增速持續滑坡？
夏斌：在全國城鄉，應盡快出臺以“提低、控高、擴中”為主要內容的縮小收入差距改革方案。方案應包括：第一，未來(lái)八年中，逐步提高最低工資標準、城鎮居民最低養老標準、貧困救助線(xiàn)等。第二，逐年縮小城鄉醫療、養老、教育等社會(huì )保障水平差距的量化目標。第三，為解決居民預防性?xún)π疃贫ㄈ�、逐步提高國民福利水平的社�?huì )保障量化目標。這必然會(huì )引起國家財政的入不敷出。由此，可進(jìn)一步倒逼財稅部門(mén)通盤(pán)考慮財稅體制的改革，制定中長(cháng)期改革預算。為了解決因長(cháng)期負利率而形成的居民財產(chǎn)損失，也倒逼金融部門(mén)制定利率逐年市場(chǎng)化的改革方案。
在農村，要想真正提高農民收入，必須依法改革土地征地制度，把土地級差收入和長(cháng)期增值收益真正歸還給農民。實(shí)際上只是在農村經(jīng)營(yíng)性用地、宅基地“確權、登記、領(lǐng)證”的基礎上，真正回歸落實(shí)十七屆三中全會(huì )確立的
“建立城鄉統一建設用地市場(chǎng)、建立土地經(jīng)營(yíng)權流轉市場(chǎng)”兩大原則。改革政府壟斷經(jīng)營(yíng)土地制度，允許農村經(jīng)營(yíng)性建設用地可以出租、出讓、入股、信托等多種方式進(jìn)入市場(chǎng)。國家應強調“合法補償”，而不是“公平補償”。
財政可在規范、統一契稅、房產(chǎn)稅等稅種改革基礎上，形成合理的房產(chǎn)稅制度增加財政收入。需要引起警覺(jué)的是，今后若土地長(cháng)期增值收益真正回歸農民后，中國經(jīng)濟馬上會(huì )暴露更突出的問(wèn)題，一是土地出讓金的驟然減少，使原城鎮化建設計劃中的投資和基礎設施建設資金捉襟見(jiàn)肘。目前全國城市基礎設施建設資金來(lái)源中，土地出讓金僅占20％，絕大部分資金是通過(guò)土地抵押從銀行融資，占70％－80％。若土地出讓金減少，不僅僅會(huì )影響地方城市建設，還將嚴重影響農村的教育、農業(yè)、水利建設等。絕大多數的地方財政將難以生存。最終必將會(huì )要求中央與地方財力和事權的重新劃分。
如果此時(shí)中央政府需統籌考慮收入分配、社會(huì )保障體系改革中新增的財政支出以及多年累積的地方融資平臺風(fēng)險化解等因素，國家財政必然難以維持下去，會(huì )不得不倒逼財稅體制進(jìn)行大改革，打破因循守舊，制定中長(cháng)期的改革預算。當財稅改革進(jìn)行到一定的地步，現實(shí)嚴峻的收支缺口困境決定，會(huì )從國企進(jìn)一步提高分紅比例和出售部分國企股權為內容的“國退民進(jìn)”改革中尋找出路。
土地征地制度改革最大的阻力來(lái)自于地方政府，因此在著(zhù)手這項改革的同時(shí)，在理順中央與地方政府財力和事權關(guān)系上，必須有相應配套的財稅改革。伴隨改革的推行，全國農民將新增千萬(wàn)億元的收入，政府有關(guān)部門(mén)對農民及進(jìn)城變成市民的農民工，在其住房、醫療、養老、教育等制度安排與內容標準上，應配合社會(huì )保障體系改革和財稅改革，準備政策預案。
上述各項改革，最后都會(huì )直接或間接影響到中央或地方政府的收入與支出。如果財稅體制不改革，其他改革都將難以進(jìn)行。在這個(gè)體系中，財稅制度是處于最基礎的地位。
| |
用政府資源推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟體制形成 |
中國經(jīng)濟時(shí)報：在今后的財稅體制改革中，如何重新思考中央與地方政府的財力與事權關(guān)系？
夏斌：中國下一輪改革中，涉及面最廣、情況最復雜、歷時(shí)最長(cháng)、最需要在短期急處理，中期有安排，長(cháng)期有預期的改革，是財稅體制大改革。特別是在全國地方財政自給率下降到55％左右的情況下，要改革土地征地制度，任務(wù)相當嚴峻。
政府應該認真研究1994年
“分稅制”以來(lái)的經(jīng)驗與教訓，適度提高地方政府收入比重，合理測算中長(cháng)期國家財政的收支缺口及動(dòng)態(tài)變化，全面制定中長(cháng)期財稅體制漸進(jìn)改革方案，并在上述各項改革的動(dòng)態(tài)過(guò)程中，及時(shí)修正方案。未來(lái)的國家財政出現相當大的收支缺口難以避免，而要真正解決此問(wèn)題，最有可能實(shí)施的制度調整是動(dòng)用政府手中掌握的現存資源，來(lái)推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟體制的最后形成。
我們應達成的共識是：逐步并適當降低國有企業(yè)在國民經(jīng)濟中的比重�？v觀(guān)世界各國，一國經(jīng)濟是否健康運行，靠法律法規制度是否健全，宏觀(guān)調控政策是否得當。今天強調“國退民進(jìn)”，絲毫不影響加強對關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的控制力和影響力，只是對“重要和關(guān)鍵”之外的行業(yè)與領(lǐng)域，應該有計劃地“退”。
因此，在當今實(shí)施經(jīng)濟結構戰略性調整的歷史時(shí)期，尋找國企改革方向的重點(diǎn)，應放在提升企業(yè)的競爭力和效益上。從宏觀(guān)層面說(shuō)，應配合國家急迫的經(jīng)濟結構轉型和社會(huì )保障、財稅體制的改革，認真研究在到2020年中國復興的艱難歷史過(guò)程中，對不同行業(yè)、不同企業(yè)提出絕對和相對控股的最低比例要求。對超過(guò)最低比例要求的股權，盡快實(shí)施有計劃的、逐步的退出行動(dòng)。同時(shí)，對影響國民經(jīng)濟運行的一些過(guò)去不被重視、缺乏控制力和影響力的重要行業(yè)和領(lǐng)域，不是退出，而是進(jìn)一步加大國有資本投資，以真正實(shí)現國有企業(yè)
“有進(jìn)有退”的國家戰略布局與調整。
比如，國企改革應包括重點(diǎn)國有金融企業(yè)的改革，要打破現有對銀行、證券、保險、信托、基金公司等40多家中央金融機構幾乎為政府絕對控股的局面。除了要處理好國有企業(yè)進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)問(wèn)題等非主業(yè)投資外，還要認真研究處置目前國有實(shí)體企業(yè)對40多家金融企業(yè)
（僅指中央金融企業(yè)）所持約2070億元的資本及權益。對各級地方政府及下屬的財政等部門(mén)持有的國企及地方金融機構股權，應參照中央國企及中央國有金融企業(yè)股權處置辦法實(shí)行。
改革開(kāi)放30年中政府長(cháng)期積累的巨額資本財富（不包括3．5萬(wàn)億美元的外匯儲備），給中國經(jīng)濟結構的轉型提供了相當充裕的物質(zhì)基礎。這是中國政府千載難逢的歷史機遇。當真正破解土地征地制度、社會(huì )保障問(wèn)題之時(shí)，可能正是地方建設資金缺口、融資平臺風(fēng)險暴露之時(shí)。由此產(chǎn)生的中央與地方財力與事權的重新考慮與制度改革將不得不擺上重要日程。沒(méi)有財稅制度的大改革，中國這一輪經(jīng)濟改革之坎邁不過(guò)去。