實(shí)現城鎮化，可以說(shuō)中國目前幾乎沒(méi)有現存的可完全沿用的制度與政策，而是需在國民經(jīng)濟方方面面的領(lǐng)域進(jìn)行改革。因此，當前實(shí)施城鎮化戰略就是進(jìn)一步推進(jìn)改革。
1.什么是城鎮化
用經(jīng)濟術(shù)語(yǔ)講，城鎮化是人類(lèi)生產(chǎn)和生活活動(dòng)在區域空間上的聚集。具體從衡量提高城鎮化水平的角度看，在中國當前，要提高城鎮化率的真實(shí)水平，除統計上意味著(zhù)農村人口的減少，城市人口的增加之外，就其實(shí)質(zhì)而言，而且在當前也是最難辦的是，當農民離開(kāi)農業(yè)和土地進(jìn)城就業(yè)后，能否同樣享受市民的公共服務(wù)與福利待遇，城市環(huán)境能否保持相對的宜居。
2.城鎮化對總體經(jīng)濟意味著(zhù)什么
隨著(zhù)大量農民遷入城鎮，在農業(yè)總產(chǎn)出繼續保持不變甚至增加的情況下，就總體經(jīng)濟而言，農民能進(jìn)城就業(yè)，意味著(zhù)一國經(jīng)濟總體的薪酬收入在增加，從而可增加消費，推動(dòng)工業(yè)產(chǎn)出的維持或者增加(就社會(huì )、政治而言，是縮小了城鄉分配差距，有利于穩定社會(huì ))。另一方面，隨著(zhù)大量農民進(jìn)城，城市面積在擴展，城市要新增包括住房、水、電、氣、排污、道路等基礎設施建設投資，從而可推動(dòng)一國投資。因此，就經(jīng)濟而言，城鎮化率的提高，意味著(zhù)消費與投資的增長(cháng)，意味著(zhù)內需的擴大，意味著(zhù)GDP的增長(cháng)。
3.城鎮化與工業(yè)化、經(jīng)濟可持續發(fā)展
各國經(jīng)濟史表明，城鎮化與工業(yè)化高度相關(guān)。城鎮化水平的提高，是工業(yè)化(包括農業(yè)產(chǎn)業(yè)化)的相伴產(chǎn)物。推動(dòng)工業(yè)化(包括今天所提的信息化)的進(jìn)程，必然同時(shí)是在推動(dòng)城鎮化率水平的提高。中國30年多年的改革開(kāi)放史也表明，盡管改革開(kāi)放初中央并未提出城鎮化戰略，但隨著(zhù)30多年來(lái)工業(yè)化水平的不斷提高，我國城鎮化率同樣由1978年的17.9%上升到2012年的51%。而且，哪個(gè)地區工業(yè)化水平高，自然城鎮化率水平(甚至是城鄉一體化水平)也相對較高。因為工業(yè)化率水平的提高，意味著(zhù)一個(gè)地區的城市中，工業(yè)就業(yè)人口在增加，農業(yè)就業(yè)人口在減少；工業(yè)產(chǎn)值占比在增加，農業(yè)產(chǎn)值占比在減少。
城鎮化與經(jīng)濟可持續發(fā)展的關(guān)系，盡管兩者定義域不同，但是有交集。由于城鎮化進(jìn)程客觀(guān)上推動(dòng)了投資與消費的增長(cháng)，自然就構成了中國經(jīng)濟發(fā)展的重要內容。但是，要全面完成中國經(jīng)濟可持續發(fā)展的歷史任務(wù)，就不僅僅局限于城鎮化的內容。因為城鎮化率的提高，直接意味的是僅僅帶動(dòng)與新增城市人口相關(guān)的消費與投資的邊際增長(cháng)部分，而涉及中國經(jīng)濟可持續發(fā)展的問(wèn)題相當繁多、復雜。其不僅僅涉及與增量和存量城市人口相關(guān)的消費與投資增長(cháng)問(wèn)題，從機制與體制改革角度看，還涉及經(jīng)濟總體中以城市經(jīng)濟為主體的結構調整、農業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高、產(chǎn)權的改革、要素價(jià)格的改革、企業(yè)治理以及對外開(kāi)放政策的調整等等各方面的制度改革內容，可以說(shuō)涉及整個(gè)中國經(jīng)濟發(fā)展方式改變的內容。因此，推動(dòng)城鎮化戰略，是有助于經(jīng)濟發(fā)展方式的改變，但要從根本上改變經(jīng)濟發(fā)展方式，恐還需要進(jìn)行一系列除城鎮化所涉內容之外的制度改革。
4.城鎮化與農業(yè)產(chǎn)業(yè)化
農業(yè)產(chǎn)業(yè)化是用現代工業(yè)、信息等先進(jìn)技術(shù)改造傳統農業(yè)(以新增投資為支撐)，形成規模經(jīng)濟，以提高農業(yè)生產(chǎn)率，解放了部分農業(yè)勞動(dòng)力，從而給城鎮的工業(yè)發(fā)展和就業(yè)提供了可能條件。因此，隨著(zhù)農業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程的加快，會(huì )帶來(lái)城鎮化水平的提高。農業(yè)產(chǎn)業(yè)化和城鎮化的關(guān)系，可以說(shuō)是近似工業(yè)化和城鎮化的關(guān)系，都是有助于城鎮化率的提高。所不同的只是工業(yè)化和農業(yè)產(chǎn)業(yè)化在產(chǎn)業(yè)統計種類(lèi)歸屬上的差異。
5.城鎮化與社會(huì )主義新農村建設
前幾年中央提出的新農村建設問(wèn)題，是出于推動(dòng)城鄉發(fā)展一體化、統籌城鄉經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的目標，把解決“三農”問(wèn)題放在城鄉社會(huì )、經(jīng)濟全局高度上提出的一個(gè)新的戰略性要求。具體是立足于城鎮社會(huì )和市民福利待遇的標準，瞄準縮小城鄉差距的目標，對如何解決“三農”問(wèn)題賦予了新的內容，提出了更高的要求。但是，從事物的規定性看，新農村建設問(wèn)題著(zhù)眼解決的仍是“農村、農業(yè)、農民”的問(wèn)題，而不是城鎮化的問(wèn)題。因此，新農村建設問(wèn)題不是直接意義上的城鎮化問(wèn)題。但是，隨著(zhù)新農村建設進(jìn)程的推進(jìn)，加快農業(yè)產(chǎn)業(yè)化和提高農業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，又會(huì )推動(dòng)城鎮化水平的提高。同時(shí)，從一個(gè)含有工業(yè)和一定比例農業(yè)經(jīng)濟的地區看，在科學(xué)布局和推動(dòng)城鎮化的過(guò)程中，往往又會(huì )包括城鄉統籌發(fā)展含義上的新農村建設進(jìn)程的布局和改善“三農”問(wèn)題的措施。所以從總體上看，城鎮化與新農村建設不是一回事，但是仍有交集，是互相促進(jìn)的。
6.當前城鎮化問(wèn)題的提出
正是由于從經(jīng)濟理論上看到了城鎮化與工業(yè)化、GDP的相關(guān)關(guān)系，從各國經(jīng)濟發(fā)展歷史上看到了可以佐證的中國未來(lái)城鎮化率水平仍可大大提高的潛在空間，從中國經(jīng)濟現實(shí)看到了2.5億農民工極差的生存環(huán)境、社會(huì )收入分配的嚴重不公以及帶來(lái)的社會(huì )不穩現狀，同時(shí)又看到了美國危機后中國經(jīng)濟長(cháng)期靠出口推動(dòng)的經(jīng)濟結構再也不能維持、中國經(jīng)濟高增長(cháng)再也不可持續的險象之后，決策層統籌全局，提出了要穩定中國經(jīng)濟的持續發(fā)展，必須加快推進(jìn)中國城鎮化的戰略。無(wú)疑，這一決策方向是正確的，是能為未來(lái)的歷史所證明的。正如諾貝爾獎得主斯蒂格利茨曾說(shuō)的：21世紀世界上有兩大歷史性事件，一是中國的城鎮化，二是亞太經(jīng)濟。
7.城鎮化戰略的歷史任務(wù)
能否實(shí)現城鎮化戰略，最終可衡量的目標可以簡(jiǎn)單歸結為城鎮化率的提高。但是要具體實(shí)現此戰略目標，要讓億萬(wàn)農民離開(kāi)農業(yè)和土地，進(jìn)入大中小城鎮并能真正享受市民應享受的公共服務(wù)和福利待遇，面對當前中國的現狀，眾所周知，任務(wù)是相當的復雜和艱巨。概括而言，一是要解決億萬(wàn)農民工進(jìn)城后的住房、小孩上學(xué)、農民工醫療、養老的問(wèn)題(即農民工市民化)；二是要解決大量農民工進(jìn)城后城市擴建中面臨的水、電、氣、道路、排污、資源節約等城市建設問(wèn)題(即城市基礎設施建設)；三是還要吸取中國自身過(guò)去和其他國家城市建設中的“城市病”教訓，面對中國后工業(yè)化與環(huán)境、資源、交通的現實(shí)矛盾困境，要防患于未然，需要對中心城市的聚集與輻射效應、大中小城市的空間布局，有個(gè)事先的科學(xué)規劃(即城市空間布局)。因此在當前，中國要推進(jìn)城鎮化戰略，雖然任務(wù)繁多，但是具有歷史性的、核心的任務(wù)主要是三項：農民工市民化、城市基礎設施建設、城市空間布局。前一項是要處理好人與人之間的“人的城鎮化”問(wèn)題；后兩項是要解決好人與自然、生態(tài)文明的新型城鎮化或可持續城鎮化的問(wèn)題。
8.中國城鎮化戰略的實(shí)質(zhì)
根據以上對城鎮化戰略意義、歷史任務(wù)以及與工業(yè)化、農業(yè)產(chǎn)業(yè)化、社會(huì )主義新農村建設和經(jīng)濟可持續發(fā)展關(guān)系的闡述，很清楚，要進(jìn)一步提高中國城鎮化率水平，就其最低限度而言，必須要改革戶(hù)籍制度、人口管理制度；要改革以提高農民工福利待遇為主要內容的住房、醫療、養老及有關(guān)孩子教育的制度；要通過(guò)改革金融體制、改革土地管理制度、改革中央與地方財力與事權的現存關(guān)系制度、改革各要素價(jià)格機制以?xún)?yōu)化資源配置，以及改革政府行政管理體制，以最后確保城市擴城中的基礎設施建設資金的來(lái)源和有效的運用；要重新修改和新制定一系列相關(guān)優(yōu)化城市空間布局的政策制度，包括關(guān)于增設新城市的行政管理制度等等。一句話(huà)，歸納為實(shí)現城鎮化戰略所必須進(jìn)行的各種改革任務(wù)，可以說(shuō)中國目前幾乎沒(méi)有現存的可繼續完全沿用而無(wú)需改善的制度與政策，而是需在國民經(jīng)濟方方面面的領(lǐng)域進(jìn)行改革。因此在中國當前，推進(jìn)城鎮化戰略就是推進(jìn)進(jìn)一步的改革。城鎮化戰略的實(shí)質(zhì)，是加快中國的改革。
9.中國城鎮化的發(fā)展道路與路徑
從人類(lèi)生產(chǎn)和生活活動(dòng)在區域上的聚集這一世界各國城鎮化所共同走過(guò)的道路來(lái)看，中國不存在特殊的道路和路徑。如果說(shuō)存在“特殊”之處，只是相對于其他國家而言，中國城鎮化現實(shí)的“起點(diǎn)”不同，決定了在完成城鎮化歷史任務(wù)中會(huì )有道路上的路徑差異。中國現實(shí)“起點(diǎn)”的特征是什么？一是已在城鎮中生活的億萬(wàn)勞動(dòng)力享受的卻是“非市民”的歧視待遇，人與人之間的不平等差距已嚴重影響到一個(gè)社會(huì )的穩定。二是中國幅員遼闊，東中西部各省區劃的水、森林等生態(tài)、礦產(chǎn)資源分布的極端不均，對各地區工業(yè)化道路的路徑選擇和城鎮群空間布局客觀(guān)上造成了一定的制約。三是中國整個(gè)經(jīng)濟仍處于“轉軌”狀態(tài)，城鎮化中各種資源的配置正處于一個(gè)內生制度、組織架構的改革與形成過(guò)程之中。這一切決定了，要探索未來(lái)中國城鎮化的道路與路徑：
第一，必然是一個(gè)因地制宜的過(guò)程。各地的城鎮化必須“靠山吃山、靠水吃水”，必須結合當地的環(huán)境與資源特征，走不同的經(jīng)濟發(fā)展模式，絕不能千篇一律，搞“大而全、小而全”的重復建設。
第二，必然是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程。既然改革與轉軌是個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，中國工業(yè)化進(jìn)程的推進(jìn)必然也是一個(gè)逐步演進(jìn)的過(guò)程，不能拔苗助長(cháng)，搞“大躍進(jìn)”，不能把國民福利待遇的胃口吊的過(guò)高，更不能突擊“造城”。
第三，是一個(gè)可以發(fā)揮“后發(fā)優(yōu)勢”的過(guò)程。面對各地生態(tài)與資源的分布不均，后來(lái)居上的全國城鎮布局完全可以吸取中外過(guò)去“城市病”的教訓，吸收最新的信息與交通等技術(shù)，結合當地的水、森林、礦產(chǎn)等各種自然資源環(huán)境，對以城市群為主體形態(tài)的空間布局，做到事先規劃，分步實(shí)施，防止重蹈前人的錯誤道路。
第四，是一個(gè)制度改革的過(guò)程。因為要解決城鎮化中“人的城鎮化”和“人與自然的和諧”，必將涉及醫療、教育、養老等一系列經(jīng)濟資源配置制度和其他經(jīng)濟體制的改革。特別在以市場(chǎng)經(jīng)濟為目標取向的環(huán)境下，前者的配置又將涉及水電油氣煤、利率匯率等資源要素價(jià)格的改革，而這些體現市場(chǎng)動(dòng)態(tài)價(jià)格的改革結果，是人們事先難以詳細預測的。因此，城鎮化率水平逐年提高的程度，恐也不是可事先設定的。
10.城鎮化規劃中的原則
為了加快推進(jìn)城鎮化戰略，制定一定的行動(dòng)規劃，等價(jià)于尋找確保未來(lái)中國經(jīng)濟持續增長(cháng)和避免陷入中等收入陷阱的政策制度，這是非常必要的。但是，由上述中國城鎮化發(fā)展路徑?jīng)Q定了，在復雜的環(huán)境背景下，研制城鎮化規劃必須貫徹突出重點(diǎn)的原則：一是規劃不能面面俱到。要圍繞完成城鎮化戰略的歷史任務(wù)，應將規劃僅限于重點(diǎn)內容的有限范圍。城鎮化規劃不同于國民經(jīng)濟“十二五規劃”。不能把城鎮化視為一個(gè)“筐”，把本應在國民經(jīng)濟規劃中應規劃的一般內容都囊括在內。沒(méi)有重點(diǎn)，就等于沒(méi)有規劃。規劃應多一些明確的數量指標，少一些定性的、無(wú)約束力的“原則話(huà)”。二是不能像計劃經(jīng)濟時(shí)代規劃經(jīng)濟建設那樣，去規劃具體的項目和資金總額。具體說(shuō)，城鎮化規劃的重點(diǎn)絕對不應去規劃實(shí)現城鎮化是需要30萬(wàn)億元還是40萬(wàn)億元的問(wèn)題。城鎮化過(guò)程中投資什么？投資多少？資金如何籌集？原則上應交給市場(chǎng)。在當今中國體制下，突出投資計劃只會(huì )誤導地方政府，強化政府主導理念，助長(cháng)沿襲過(guò)去粗放式的投資至上的增長(cháng)理念。市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，城鎮化規劃的重點(diǎn)，應去研究規劃實(shí)現更高水平城鎮化所需要什么樣的市場(chǎng)機制？去研究形成推動(dòng)城鎮化的市場(chǎng)動(dòng)力機制需要什么樣的配套改革？一句話(huà)，對中國推動(dòng)城鎮化有實(shí)質(zhì)意義的規劃，應該是除去涉及技術(shù)性指標之外，更多的、更主要的內容應是與經(jīng)濟體制改革相關(guān)的內容。
11.城鎮化規劃應包含兩大基本內容
根據上述城鎮化戰略的歷史任務(wù)和規劃原則的闡述，未來(lái)的規劃應圍繞兩大內容：一是根據一國生態(tài)文明和國土規劃等國家的可持續發(fā)展原則，研究人與自然、人與環(huán)境的約束條件，以確保實(shí)現人和自然和諧發(fā)展的可持續的城鎮化。二是圍繞提高民生水平、公平市民待遇這一核心內容，研究由農民變市民后應享受的福利待遇和公共服務(wù)的基本內容和目標。
具體就前者而言，應明確提出實(shí)現人和自然和諧發(fā)展的一系列技術(shù)性指標。應包括但不限于以下內容：基于科學(xué)測算農業(yè)用地基礎之上的土地管理原則、城市人均用地指標、工業(yè)用地和市民居住用地比例、資源節約指標、森林湖泊濕地及清潔水等各種保護生態(tài)環(huán)境的指標、大中小城市及城市群建設中的各類(lèi)技術(shù)指標(包括綜合交通體系指標)等等。中央政府應盡快明確這些規劃指標，并作為對各地推動(dòng)城鎮化的“緊箍咒”和“天花板”，予以約束，不許突破。這是中央政府搞城鎮化規劃的重要職責。這些指標對地方政府而言，往往不容易被重視，恰恰需要中央政府在各地大力推進(jìn)城鎮化之前，須事先統籌規劃，予以硬性規定的。唯有這樣，才能確保在未來(lái)大規模城鎮化過(guò)程中能實(shí)現“美麗中國”的夢(mèng)想。
具體就后者而言，應明確提出，今后凡對與城鎮企業(yè)確立勞務(wù)合同關(guān)系的農民工，要取消對其的一切非市民化的不公平待遇�？梢苑謩e不同的內容，制定在若干時(shí)間內逐步取消不公平待遇的目標要求。原則上應在近三年內實(shí)現農民工市民化的一切待遇。對今后新進(jìn)城農民工的數量與速度，由工業(yè)化、農業(yè)產(chǎn)業(yè)化的市場(chǎng)過(guò)程自發(fā)形成，政府恰恰不應該予以指定量化指標。但是對已離開(kāi)土地、與城鎮企業(yè)確立勞務(wù)合同關(guān)系的農民工，反倒對其享受大中小不同城鎮市民應享受的公共服務(wù)，對各地政府提出明確的時(shí)限要求。這些服務(wù)包括但不限于以下內容：
(1)根據各地不同的情況，提出可由地方政府、企業(yè)、農民工自身三者共擔、采取現金補貼、提供廉租房等不同形式，以各種方式解決農民工可接受的住房方案。
(2)讓農民工逐步接軌、享受城鎮居民的基本養老保障。
(3)實(shí)現農民工養老賬戶(hù)異地轉移自由。由此形成的相關(guān)資金缺口，按遷轉范圍，由中央或省級財政分別統籌解決。
(4)讓農民工逐步接軌、享受城鎮居民的醫療保險待遇。
(5)實(shí)現農民工子女在當地城市上小學(xué)、中學(xué)的自由。對隨遷子女高考問(wèn)題，原則上也應實(shí)現自由選擇�？梢暻闆r，由各地提出三年內實(shí)現逐年取消限制的目標，報國家教育部門(mén)統籌后核準。
(6)采取各種措施，鼓勵有條件的省、市、縣及縣以下城鎮，提前加快實(shí)現上述城鄉居民公共服務(wù)一體化的進(jìn)程。
12.城鎮化規劃的“弦外之音”
如果要實(shí)現以上的民生改革措施，意味著(zhù)戶(hù)籍制度等項改革會(huì )水到渠成。同時(shí)又意味著(zhù)，各地會(huì )在城鎮化中遇到很大的財力制約，會(huì )暴露中國當前由于諸項改革的滯后在拖城鎮化的后腿，其中財稅的改革大為明顯。當然，滯后的改革還涉及土地管理、金融體制等，確實(shí)頭緒繁多、情況復雜。因此，要制定一個(gè)真正有效的城鎮化規劃，若不明確相應領(lǐng)域的改革規劃，最終是徒勞的。當前，在可以借城鎮化規劃之機，圍繞布局城鎮化工作，先局部地、部分地理順與此相關(guān)的中央與地方事權與財力的關(guān)系。暴露財稅體制的矛盾與困境，進(jìn)一步幫助決策層摸清財稅問(wèn)題的線(xiàn)索，梳理、尋找財稅體制全面改革的思路，同時(shí)可以倒逼與推動(dòng)整個(gè)中國經(jīng)濟體制的改革。