地方政府自行發(fā)債與地方政府自主發(fā)債存在著(zhù)諸多區別，不能將兩者混為一談，而自主發(fā)債是未來(lái)我國地方政府發(fā)債模式的發(fā)展方向。因此，建議提請全國人大重新審議修訂《預算法》修正草案或者盡快制定出臺一些特別規定，允許地方政府發(fā)行市政債券等地方政府債券，以賦予地方政府自主發(fā)債的法律權力，明確地方政府作為獨立民事主體自主發(fā)債的法律地位；應當創(chuàng )造相應條件，促使地方政府從自行發(fā)債逐步轉向自主發(fā)債�！�
2013年7月4日，財政部印發(fā)的《2013年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》指出，經(jīng)國務(wù)院批準，2013年適當擴大自行發(fā)債試點(diǎn)范圍，確定2013年上海市、浙江省、廣東省、深圳市、江蘇省和山東省開(kāi)展自行發(fā)債試點(diǎn)，其中江蘇省和山東省是首次獲準開(kāi)展自行發(fā)債的試點(diǎn)地區。和原來(lái)的代理發(fā)債相比，盡管允許地方政府自行發(fā)債是一次突破，然而地方政府自行發(fā)債不同于自主發(fā)債，兩者不能混淆。
一、地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)擴圍
在現行法律框架下，地方政府發(fā)行地方政府債券還面臨法律障礙。對地方政府發(fā)債“堵”的結果是，地方政府利用各種手段背負著(zhù)大量的隱性負債，面臨很大的潛在債務(wù)風(fēng)險，其中不少隱性負債已經(jīng)轉化為銀行的不良貸款。
2009年，在國際金融危機愈演愈烈的背景下，由財政部代理發(fā)行地方政府債券，并代辦還本付息事宜。這種代發(fā)代償的地方政府發(fā)債模式一直延續至今。為積極探索建立規范的地方政府舉債融資機制，2011年10月20日財政部印發(fā)《2011年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》，允許上海市、浙江省、廣東省和深圳市在中央確定的地方政府債券年度發(fā)行總規模內率先試點(diǎn)自行發(fā)債。這標志著(zhù)地方政府自行發(fā)債正式拉開(kāi)了序幕，開(kāi)啟了破冰之旅。2013年7月4日，財政部適當擴大了自行發(fā)債試點(diǎn)范圍，允許上海和浙江等6個(gè)�。ㄊ校╅_(kāi)展自行發(fā)債試點(diǎn)。和前兩年相比，今年江蘇和山東兩省被納入自行發(fā)債試點(diǎn)范圍，這是地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)運行一年零八個(gè)月后自行發(fā)債試點(diǎn)地區的首次擴容。
根據今年財政預算草案，預計2013年地方政府債券發(fā)行額度將達到3500億元，創(chuàng )下自2009年開(kāi)始發(fā)行地方政府債券以來(lái)的新高，其中700億元為地方政府自行發(fā)債。自地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)以來(lái)，試點(diǎn)地區都成功發(fā)債，利率價(jià)格保持正常區間。2011年、2012年、2013年地方政府自行發(fā)債規模分別為229億元、289億元和700億元，今年自行發(fā)債規模增速較去年大幅上升116個(gè)百分點(diǎn)，呈現逐年加速遞增的態(tài)勢；2011年、2012年、2013年地方政府自行發(fā)債規模占當年地方政府發(fā)債總額的比例分別為11.45%、11.56%和20%，今年自行發(fā)債規模占比較前兩年大幅上升約8個(gè)百分點(diǎn)，說(shuō)明自行發(fā)債在地方政府發(fā)債中所處的地位正逐步提高。
二、地方政府自行發(fā)債不同于自主發(fā)債
自行發(fā)債是指試點(diǎn)�。ㄊ校┰趪鴦�(wù)院批準的發(fā)債規模限額內，自行組織發(fā)行本�。ㄊ校┱畟陌l(fā)債機制。與原來(lái)的代理發(fā)債相比，允許地方政府自行發(fā)債是一次突破，取得了一定的進(jìn)步，但是自行發(fā)債是從代理發(fā)債走向自主發(fā)債的一個(gè)過(guò)渡形式，本質(zhì)上并未改變財政部的代發(fā)代償機制。此次適當擴大自行發(fā)債試點(diǎn)范圍仍具有嘗試的性質(zhì)。筆者認為，地方政府自行發(fā)債不同于自主發(fā)債，兩者不能混淆，區別主要是：
1、從地方政府擁有的自主權來(lái)看，自行發(fā)債中地方政府擁有的自主權相對較小。根據《試點(diǎn)辦法》規定，地方政府自行發(fā)債仍然實(shí)行嚴格的年度發(fā)行額度管理，全年發(fā)債總額受當年發(fā)債規模限額的約束，僅僅是對于年度中的發(fā)債次數、每次發(fā)債的時(shí)點(diǎn)和規模擁有一定的自主權。而自主發(fā)債中地方政府則擁有充分的自主權，不實(shí)行年度發(fā)行額度管理，沒(méi)有年度發(fā)債規模限額的約束。在美國，是否發(fā)行市政債券完全由本級政府決定，一般必須經(jīng)當地公民全體投票表決或議會(huì )表決通過(guò)方能發(fā)行，但是州及州以下地方政府發(fā)行市政債券要受經(jīng)常性預算平衡和嚴格的會(huì )計準則的限制。根據Wind的統計數據計算，2004-2010年期間，美國長(cháng)期市政債券發(fā)行額與GDP的比率均值為2.69%，中位數為2.64%，最大值為3.04%；長(cháng)期市政債券發(fā)行額與州及州以下地方政府可支配財力的比率均值為13.80%，中位數為12.80%，最大值為17.60%。美國長(cháng)期以來(lái)的實(shí)踐經(jīng)驗表明，市政債券的這些重要比率數值處于安全區域，是相對適當的，非常值得我國借鑒和參照。
2、從發(fā)債模式看，地方政府自行發(fā)債仍然采用代發(fā)代償機制，即由財政部代理發(fā)行地方政府債券，并代辦還本付息事宜，地方政府與財政部之間存在委托代理關(guān)系。代發(fā)代償的發(fā)債模式在實(shí)踐中容易造成償債主體定位不清，使得中央財政實(shí)際上擔當了“最后償債人”的角色，導致地方政府債券的國債色彩較濃，因此也被稱(chēng)為特殊國債性地方債。2011年11月開(kāi)始實(shí)施的地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)并沒(méi)有從根本上解決以上問(wèn)題。而自主發(fā)債則是由地方政府或者其授權機構和代理機構自身發(fā)債，并辦理還本付息事宜，完全脫離了代發(fā)代償機制，地方政府或者其授權機構和代理機構與財政部之間不存在任何的委托代理關(guān)系。地方政府自主發(fā)債中，償債主體定位清晰，發(fā)債主體、募集資金使用者和償債主體均是地方政府或者其授權機構和代理機構，三者是統一的。
3、從發(fā)債依托的信用基礎來(lái)看，地方政府自行發(fā)債仍然采用代發(fā)代償機制，依托于國家信用，以國家信用作保障，一旦地方政府無(wú)法償債，最終仍將由中央財政兜底。而自主發(fā)債依托于地方政府信用，以地方政府信用作保障。在美國，一般責任債券（General
Obligation Bonds）由州和地方政府發(fā)行，以發(fā)行人的完全承諾、信用和征稅能力作為保證，以州和地方政府稅收償還；收益債券（Revenue
Bonds）是由地方政府的授權機構或公共實(shí)體單位發(fā)行的公共項目建設債券，以發(fā)行人所經(jīng)營(yíng)項目的收入能力和財務(wù)自立能力作為擔保，其償債資金來(lái)源主要是特定公共項目的未來(lái)現金流�？傮w而言，收益債券的信用質(zhì)量要低于一般責任債券。
4、從發(fā)債主體看，自行發(fā)債雖然發(fā)債主體是地方政府，但代理發(fā)行人卻是財政部。而且，在地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)時(shí)期，發(fā)債主體僅限于試點(diǎn)�。ㄊ校�。而自主發(fā)債中，發(fā)債主體是地方政府這一政治實(shí)體或者其授權機構和代理機構。比如，美國市政債券發(fā)行人可以是州及州以下(市、縣)地方政府或其授權機構，不局限于某個(gè)級別的政府，州和州政府機構、市政府、地方機構、公立大學(xué)占市政債券發(fā)行人總數的比例分別約為39%、40%、18%和2%。美國8萬(wàn)多個(gè)州以下地方政府中大部分擁有發(fā)行市政債券的權力，除了少數地方政府屬于大規模發(fā)行人（稱(chēng)為知名機構）以外，大多數地方政府屬于小規模發(fā)行人（稱(chēng)為地方性知名機構）。
5、從發(fā)行利率看，地方政府自行發(fā)債采用單一的固定利率形式�！对圏c(diǎn)辦法》規定，試點(diǎn)省(市)發(fā)行的政府債券為記賬式固定利率附息債券。而自主發(fā)債采用固定利率、可變利率和其他利率三種形式。1996-2012年期間，美國固定利率市政債券發(fā)行量占比始終最大，可變利率市政債券發(fā)行量占比其次。標售利率證券(Auction
Rate Securities，
簡(jiǎn)稱(chēng)ARS)具備傳統浮動(dòng)利率債券的優(yōu)點(diǎn)，可以規避因固定利率與浮動(dòng)利率錯配所帶來(lái)的風(fēng)險。ARS的利率每隔一段時(shí)間通過(guò)市場(chǎng)投標重新設定，反映了該類(lèi)債券市場(chǎng)的實(shí)際情況，其靈活的定價(jià)機制得到了市場(chǎng)的認可。鑒于其利率隨市場(chǎng)變動(dòng)而變動(dòng)，且流動(dòng)性較強，標售利率市政債券(Municipal
Auction Rate Securities，
簡(jiǎn)稱(chēng)MARS)已成為美國市政債券的重要組成部分。
6、從發(fā)行期限看，地方政府自行發(fā)債為中期債券�！对圏c(diǎn)辦法》規定，2013年地方政府債券期限為3年、5年和7年。而自主發(fā)債大多為長(cháng)期建設債券。比如，美國市政債券除了少量短期融資券外，絕大多數是長(cháng)期債券，發(fā)行期限從1年到30年甚至更長(cháng)期不等。根據美國證券業(yè)和金融市場(chǎng)協(xié)會(huì )的統計數據顯示，1996-2012年期間，美國市政債券的平均到期期限在15-22年之間。
7、從發(fā)行方式看，地方政府自行發(fā)債采用單一的招標方式。而自主發(fā)債采用公開(kāi)發(fā)行和私募發(fā)行兩種方式，其中公開(kāi)發(fā)行又可細分為競拍(也稱(chēng)競標)發(fā)行和議價(jià)發(fā)行兩種方式。在美國，一般責任債券通常采用競拍發(fā)行方式，收益債券通常采用議價(jià)發(fā)行方式。1996-2012年期間，發(fā)行量最大的始終是議價(jià)發(fā)行方式，其次是競拍發(fā)行方式，這是由于美國收益債券年發(fā)行規模遠大于一般責任債券年發(fā)行規模。
8、從信用評級制度看，地方政府自行發(fā)債尚未建立該制度。由于目前地方政府的財政紀律還不夠嚴格，地方政府的財政信用尚未構建，地方財政預算約束軟化，地方財政預算執行的透明度比較低下，難以對發(fā)債主體進(jìn)行獨立客觀(guān)的信用評級和科學(xué)準確的償債能力測算�！对圏c(diǎn)辦法》規定，試點(diǎn)�。ㄊ校⿷敺e極創(chuàng )造條件，逐步推進(jìn)建立信用評級制度。而地方政府自主發(fā)債中，建立了完善的信用評級制度和健全的信用評級指標體系，制定了合理的信用評級標準，能夠對發(fā)行人進(jìn)行獨立客觀(guān)的信用評級和科學(xué)準確的償債能力判斷，以便為地方政府發(fā)債奠定扎實(shí)的信用基礎，充分發(fā)揮信用評級的風(fēng)險預警功能，降低地方政府債券違約率。在美國，專(zhuān)業(yè)信用評級機構（如標準普爾、穆迪和惠譽(yù)等）對一般責任債券進(jìn)行信用評級時(shí)主要評估發(fā)行人所處的整體社會(huì )經(jīng)濟環(huán)境、總體債務(wù)結構、經(jīng)常性預算政策的穩健性和管理能力、地方稅收收入及構成比例等因素，對收益債券進(jìn)行信用評級時(shí)主要評估特定公共項目能否產(chǎn)生用于滿(mǎn)足償付債券持有人要求的充足現金流。
由此可見(jiàn)，地方政府自行發(fā)債與地方政府自主發(fā)債存在著(zhù)諸多區別，不能將兩者混為一談，而自主發(fā)債是未來(lái)我國地方政府發(fā)債模式的發(fā)展方向。因此，建議提請全國人大重新審議修訂《預算法》修正草案或者盡快制定出臺一些特別規定，允許地方政府發(fā)行市政債券等地方政府債券，以賦予地方政府自主發(fā)債的法律權力，明確地方政府作為獨立民事主體自主發(fā)債的法律地位；應當嚴格執行財經(jīng)紀律，構建地方政府的財政信用，強化地方財政預算約束，提高地方財政預算執行的透明度；應當引入市場(chǎng)化的專(zhuān)業(yè)信用評級機構，進(jìn)一步完善信用評級制度，建立健全的信用評級指標體系，制定合理的信用評級標準，從而促使地方政府從自行發(fā)債逐步轉向自主發(fā)債。